Tax expenditure as a problem in intergovernmental relations ; Налоговые расходы как проблема межбюджетных отношений
Tax expenditures are well known in all countries. However, they are of low repute, not only because politicians often use them to disguise relief for interest groups in the tax code, but also because they are seen as less targeted and less efficient than direct expenditure. In this article, two hitherto neglected aspects of tax expenditures are discussed. The first of these is tax shifting and what it implies in terms of outcomes. The second and more important is the problem caused by tax expenditures in the area of intergovernmental relations, which arises from the effects of tax expenditures in the intergovernmental system. In the article, these effects are highlighted and described in detail: (1) vertical effects of tax expenditures, reflecting the impact of tax expenditures on budgets at different levels; (2) horizontal externalities, which characterize the effects of tax expenditures on budgets at the same level; and (3) the negative impact of tax expenditures on equalization processes. All of these effects are systematized in various ways; together, they present a coherent approach for later empirical country studiesHighlights 1. The effects of tax shifting on tax expenditure are described according to a systematic approach. The outcome of shifting consists in changes in the pattern of the intended beneficiaries2. Criteria are developed for judging the various vertical effects of tax expenditures in the system of intergovernmental relations. A three-dimensional tax expenditure classification schema was developed in order to systematize these effects3. Horizontal externalities from tax expenditure within intergovernmental relations are demonstrated in a comprehensive way4. It is demonstrated that tax expenditures may disturb the intended equalization pattern. For instance, tax expenditures for personal equalization and grants for regional equalization may lead to sizable discrepancies between the outcomes of these two channelsFor citation Bykov S. S., Zimmermann H. Tax expenditure as a problem in intergovernmental relations. Journal of Tax Reform, 2018, vol. 4, no. 1, pp. 27–44. DOI:10.15826/jtr.2018.4.1.043Article infoReceived March 2, 2018; accepted April 4, 2018 ; Налоговые расходы как инструмент экономической политики имеют немало недостатков, в связи с чем зачастую считаются менее эффективными, чем прямые расходы бюджета любого уровня. Большинство этих недостатков весьма подробно описаны в существующей экономической литературе. Однако дискуссия, развернутая вокруг них, не затрагивает в настоящий момент по крайней мере два весьма важных аспекта этой проблемы, которым и посвящена представленная статья. Во-первых, это проблема «переложения» налоговых расходов или, иными словами, присвоения выгод от их существования лицами, на которых они не были ориентированы. Во-вторых, и что более важно, это проблемы межбюджетных отношений, порождаемые наличием у налоговых расходов особого рода эффектов, проявляющихся в условиях многоуровневой системы государственного устройства. В отношении последних в статье выделены и подробно описаны (1) вертикальные эффекты налоговых расходов, отражающие влияние налоговых расходов на бюджеты разных уровней; (2) горизонтальные экстерналии, характеризующие эффекты налоговых расходов на бюджеты внутри одного уровня бюджетной системы; а также (3) негативное влияние налоговых расходов на процессы межбюджетного выравнивания. Названные эффекты систематизированы в целях формирования целостного подхода к дальнейшим эмпирическим исследованиям влияния налоговых расходов на межбюджетные отношенияОсновные положения 1. В систематизированном виде описаны эффекты, возникающие в результате «переложения» налоговых расходов (присвоения выгод от их существования лицами, для которых они напрямую не предназначались). В результате сделан вывод о том, что в результате переложения структура бенефициаров налоговых расходов может существенно отличаться от задуманной законодателем2. В целях оценки и систематизации вертикальных эффектов выработаны необходимые критерии, а также проведена трехмерная классификация налоговых расходов в межбюджетных отношениях3. Описаны горизонтальные эффекты налоговых расходов в межбюджетных отношениях, возникающие в результате влияния налоговых расходов одной территории на жителей близлежащий территорий4. Обосновано, что в ряде случаев налоговые расходы могут помешать процессам межбюджетного выравнивания. В частности, это возможно в случае, если налоговые расходы перераспределительного характера и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются по территории страны в соответствии с противоречащими друг другу критериямиДля цитирования Быков С. С. Налоговые расходы как проблема межбюджетных отношений / С. С. Быков, Х. Циммерманн // Journal of Tax Reform. — 2018. — Т. 4, № 1. — С. 27–44. — DOI:10.15826/jtr.2018.4.1.043Информация о статье Дата поступления 2 марта 2018 г.; дата принятия к печати 4 апреля 2018 г.