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Der Monitor der Siedlungs- und Freiraumentwicklung (IÖR-Monitor) stellt flächendeckend für Deutschland Indikatoren zur räumlichen Entwicklung der Flächennutzung in Zeitreihen bereit. Unter anderem werden auch Nachhaltigkeitsindikatoren, welche durch die Bundesregierung zur Messung der Zielerreichung für nachhaltige Städte und Gemeinden definiert wurden, im IÖR-Monitor jährlich berechnet und veröffentlicht. Von herausragender Bedeutung ist hierbei der Indikator zur Flächenneuinanspruchnahme (bzw. zum Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche). Nachdem das für 2020 gesetzte 30-Hektar-Ziel deutlich verfehlt wurde, soll bis 2030 die tägliche Flächenneuinanspruchnahme auf unter 30 Hektar sinken, um bis 2050 eine Flächenkreislaufwirtschaft zu erreichen. Während bis zum Jahr 2018 im IÖR-Monitor ein kontinuierlicher Rückgang der Flächenneuinanspruchnahme beobachtet werden konnte, wird seitdem ein Aufwärtstrend dieses Indikators gemessen. In diesem Beitrag werden die aktuellen Messergebnisse von 2020 auf unterschiedlichen administrativen Ebenen vom Bund bis zu den Gemeinden präsentiert und die multiskalaren empirischen Befunde kritisch diskutiert.

In diesem "Positionspapier aus der ARL" werden Vorschläge entwickelt und zur Diskussion gestellt, die dazu beitragen können, den anhaltend hohen "Flächenverbrauch" in Bayern - also den Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche - zu begrenzen. Eine wirksame Begrenzung ist erforderlich, weil Fläche, wie auch der Boden, eine endliche Ressource darstellt, und weil insbesondere naturnahe Flächen zurückgedrängt werden, was unter anderem Folgen für die Biodiversität und den Artenschutz hat. Zudem widerspricht die anhaltend hohe Flächenneuinanspruchnahme in Bayern sowohl den Geboten des Baugesetzbuchs als auch den Zielsetzungen der Landesplanung und den Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung. Die bestehenden Instrumente der Raumordnung und Landesplanung sind jedoch offensichtlich nicht wirksam genug, um der Entwicklung gegenzusteuern. Die Reduktion des "Flächenverbrauchs" erfordert einen ganzheitlichen Ansatz, der eine Reihe von Bausteinen umfassen sollte. Zunächst gilt es, die Instrumente der Innenentwicklung zu verbessern, beispielsweise durch eine Besteuerung brachliegender baureifer Grundstücke, um deren Hortung einzudämmen. Finanzielle Anreizsysteme zur Attraktivierung des Bauens im Innenbereich sowie verbesserte rechtliche Instrumente, z. B. beim kommunalen Vorkaufsrecht im Siedlungsbereich, sollten hinzukommen. Darüber hinaus wird für eine neue Kategorie "Landschaftliches Vorranggebiet zum Grundwasser-, Boden- und Biotopschutz/-verbund" - im Sinne eines proaktiven raumordnerischen Ziels - plädiert. Schließlich wird das Instrument der Zuteilung von Flächenkontingenten an die Gemeinden im Sinne von Obergrenzen zur verbindlichen Regulierung der Flächenneuinanspruchnahme vorgeschlagen. Die Zuteilung muss auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien erfolgen und sollte sich in diesem Sinne am Zentrale-Orte-System orientieren. Die Flächenkontingente sollten zudem in Dreijahresschritten kontinuierlich abgeschmolzen werden. Der Ansatz zielt darauf ab, die Flächenneuinanspruchnahme bis spätestens Ende der 2030er Jahre auf eine "Netto-Null" zu reduzieren und bis dahin eine Flächenkreislaufwirtschaft zu installieren.

In diesem "Positionspapier aus der ARL" werden Vorschläge entwickelt und zur Diskussion gestellt, die dazu beitragen können, den anhaltend hohen 'Flächenverbrauch' in Bayern – also den Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche – zu begrenzen. Eine wirksame Begrenzung ist erforderlich, weil Fläche, wie auch der Boden, eine endliche Ressource darstellt, und weil insbesondere naturnahe Flächen zurückgedrängt werden, was unter anderem Folgen für die Biodiversität und den Artenschutz hat. Zudem widerspricht die anhaltend hohe Flächenneuinanspruchnahme in Bayern sowohl den Geboten des Baugesetzbuchs als auch den Zielsetzungen der Landesplanung und den Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung. Die bestehenden Instrumente der Raumordnung und Landesplanung sind jedoch offensichtlich nicht wirksam genug, um der Entwicklung gegenzusteuern. Die Reduktion des 'Flächenverbrauchs' erfordert einen ganzheitlichen Ansatz, der eine Reihe von Bausteinen umfassen sollte. Zunächst gilt es, die Instrumente der Innenentwicklung zu verbessern, beispielsweise durch eine Besteuerung brachliegender baureifer Grundstücke, um deren Hortung einzudämmen. Finanzielle Anreizsysteme zur Attraktivierung des Bauens im Innenbereich sowie verbesserte rechtliche Instrumente, z. B. beim kommunalen Vorkaufsrecht im Siedlungsbereich, sollten hinzukommen. Darüber hinaus wird für eine neue Kategorie "Landschaftliches Vorranggebiet zum Grundwasser-, Boden- und Biotopschutz/-verbund" – im Sinne eines proaktiven raumordnerischen Ziels – plädiert. Schließlich wird das Instrument der Zuteilung von Flächenkontingenten an die Gemeinden im Sinne von Obergrenzen zur verbindlichen Regulierung der Flächenneuinanspruchnahme vorgeschlagen. Die Zuteilung muss auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien erfolgen und sollte sich in diesem Sinne am Zentrale-Orte-System orientieren. Die Flächenkontingente sollten zudem in Dreijahresschritten kontinuierlich abgeschmolzen werden. Der Ansatz zielt darauf ab, die Flächenneuinanspruchnahme bis spätestens Ende der 2030er Jahre auf eine "Netto-Null" zu reduzieren und bis dahin eine Flächenkreislaufwirtschaft zu installieren.

In diesem "Positionspapier aus der ARL" werden Vorschläge entwickelt und zur Diskussion gestellt, die dazu beitragen können, den anhaltend hohen "Flächenverbrauch" in Bayern - also den Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche - zu begrenzen. Eine wirksame Begrenzung ist erforderlich, weil Fläche, wie auch der Boden, eine endliche Ressource darstellt, und weil insbesondere naturnahe Flächen zurückgedrängt werden, was unter anderem Folgen für die Biodiversität und den Artenschutz hat. Zudem widerspricht die anhaltend hohe Flächenneuinanspruchnahme in Bayern sowohl den Geboten des Baugesetzbuchs als auch den Zielsetzungen der Landesplanung und den Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung. Die bestehenden Instrumente der Raumordnung und Landesplanung sind jedoch offensichtlich nicht wirksam genug, um der Entwicklung gegenzusteuern. Die Reduktion des "Flächenverbrauchs" erfordert einen ganzheitlichen Ansatz, der eine Reihe von Bausteinen umfassen sollte. Zunächst gilt es, die Instrumente der Innenentwicklung zu verbessern, beispielsweise durch eine Besteuerung brachliegender baureifer Grundstücke, um deren Hortung einzudämmen. Finanzielle Anreizsysteme zur Attraktivierung des Bauens im Innenbereich sowie verbesserte rechtliche Instrumente, z.B. beim kommunalen Vorkaufsrecht im Siedlungsbereich, sollten hinzukommen. Darüber hinaus wird für eine neue Kategorie "Landschaftliches Vorranggebiet zum Grundwasser-, Boden- und Biotopschutz/-verbund" - im Sinne eines proaktiven raumordnerischen Ziels - plädiert. Schließlich wird das Instrument der Zuteilung von Flächenkontingenten an die Gemeinden im Sinne von Obergrenzen zur verbindlichen Regulierung der Flächenneuinanspruchnahme vorgeschlagen. Die Zuteilung muss auf der Basis raumplanerischer, regional- und strukturpolitischer Kriterien erfolgen und sollte sich in diesem Sinne am Zentrale-Orte-System orientieren. Die Flächenkontingente sollten zudem in Dreijahresschritten kontinuierlich abgeschmolzen werden. Der Ansatz zielt darauf ab, die Flächenneuinanspruchnahme bis spätestens Ende der 2030er Jahre auf eine "Netto-Null" zu reduzieren und bis dahin eine Flächenkreislaufwirtschaft zu installieren.

Das modifizierte 30-ha-Ziel definiert einen Rückgang der Flächenneuinanspruchnahme in Deutschland auf weniger als 30 Hektar pro Tag bis 2030. Im Rahmen des IÖR-Monitors werden auf der Grundlage des ATKIS Basis-DLMs, beginnend mit dem Jahr 2011, mehrere Indikatoren zur Flächeninanspruchnahme berechnet und bereitgestellt, u. a. ein fünfjährliches Mittel der täglichen Flächeninanspruchnahme. Im Vorfeld der Differenzbildung der SuV-Werte zwischen Bezugs- und Referenzjahr werden umfangreiche Korrekturen durchgeführt, um Effekte, die sich aus Änderungen im Datenmodell oder geometrischen Korrekturen der erfassten Geoobjekte ergeben, zu minimieren. Im Ergebnis liegen bundesweite bereinigte Zahlen zum Anstieg von Siedlungs- und Verkehrsflächen auf allen administrativen Ebenen vor. In diesem Beitrag werden die neuesten Erkenntnisse auf Länder- und Bundesebene hierzu vorgestellt.

Der Flächenrechner 2.0 ist eine Webanwendung, mit der die Träger der kommunalen und regionalen Planung abschätzen können, was das regionale Herunterbrechen eines bundesweiten Flächensparzieles für sie bedeuten würde. Per Mausklick können u.a. Informationen über die Flächenneuinanspruchnahme in der Vergangenheit sowie über regionale bzw. kommunale Kontingente, die in Zukunft bei bundesweit geltenden Flächensparzielen (auf dem Weg zu deutschlandweit weniger als 30 Hektar pro Tag bis 2030) auf Basis der Einwohnerzahl eingehalten werden müssten, abgerufen werden. Der Flächenrechner 2.0 zeigt zudem einen bilanziellen Vergleich zwischen den Kontingenten und der bisherigen Flächenneuinanspruchnahme. Zusammenfassende bzw. exemplarisch ausgewählte Daten werden in einer Deutschlandkarte dargestellt. Zusätzliche Detaildaten können für jede Gebietskörperschaft aus interaktiven Diagrammen und Tabellen entnommen werden.

Mit dem Volksbegehren "Betonflut eindämmen" hat in Bayern im Jahr 2017 eine neue Dynamik in die Debatte um die Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme Einzug gehalten. Der Koalitionsvertrag der neuen Regierungskoalition aus CSU und Freien Wählern sieht vor, den Flächenverbrauch auf 5 ha/Tag als Richtgröße im Landesplanungsgesetz zu verankern (Bayerischer Koalitionsvertrag 2018). In der Folge ist eine lebhafte Debatte darüber entstanden, wie diese Richtgröße nun wirksam werden kann und ob bzw. in welcher Form sie auf die Kommunen als individuelle Richtwerte heruntergebrochen werden kann. Dabei darf nicht übersehen werden, dass auch solche individuellen Richtwerte Teile einer schlüssigen Gesamtstrategie sein müssen und dass Aspekte wie landesplanerische Funktionszuweisungen, regional- und strukturpolitische Entwicklungsziele sowie die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltungskompetenz berücksichtigen.

Die amtliche Flächenstatistik gibt die Flächenneuinanspruchnahme nur mit Zeitverzug wieder, was eine schnelle Nachjustierung der Flächenhaushaltspolitik erschwert. Grund dafür sind die verzögerte Erfassung einer Flächenneuinanspruchnahme im Liegenschaftskataster nach der Realisierung von einem Gebäudeneubau oder -abriss und der Einfluss laufender Erfassungsveränderungen im Liegenschaftskataster auf die Flächenstatistik. Andererseits liegen mit den Erhebungsbögen der Bautätigkeitsstatistik hochaktuelle Informationen zum gegenwärtigen Gebäudeneubaugeschehen vor, die wertvolle Aussagen zur aktuellen bzw. geplanten Flächeninanspruchnahme ermöglichen könnten. Der Beitrag zeigt Wege auf, wie aus der Kombination der Informationsgrundlagen der Bautätigkeitsstatistik mit Flurstücksgeometrien die Flächeninanspruchnahme aktueller und genauer als bisher bestimmt und das Verhältnis von Innen- zu Außenentwicklung berechnet werden könnte.

Mit der Landesplattform RAUM+Monitor (https://mdi.rlp.de/de/unsere-themen/landesplanung/raum-monitor/) verfügt Rheinland-Pfalz über eine landesweite und laufend aktualisierte Erhebung und Bewertung vorhandener Siedlungsflächenpotenziale, welche auf einer Ersterhebung im Jahr 2010 aufbaut. Mit RAUM+Monitor als dezentral zugänglichem System ist die Einsicht und Pflege der Siedlungsflächenreserven mit relativ geringem Aufwand zu organisieren. Dabei ist grundlegend, dass die Erhebung und Fortschreibung durch die kommunale Ebene zwar dezentral, aber dennoch einheitlich erfolgt. Den Nutzern wird dabei eine transparente und verantwortungsvolle Verwendung der Daten durch Landesbehörden zugesichert. Die Plattform ist in das Rauminformationssystem (RIS) des Landes integriert und wird den Trägern der Flächennutzungsplanung kostenfrei zur Verfügung gestellt. RAUM+Monitor ist ein Baustein der rheinland-pfälzischen Strategie zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme. Das Ziel der Landesregierung vor einer baulichen Inanspruchnahme der Freiflächen im Außenbereich zunächst die Flächenpotenziale innerorts zu nutzen, wurde erstmals im Landesentwicklungsprogramm (LEP IV) (Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung des Landes Rheinland-Pfalz 2008) im Jahr 2008 verankert. Damit unterstützt das rheinland-pfälzische Landesrecht den in § 1 Absatz 5 des Baugesetzbuches bestimmten Grundsatz der Bauleitplanung, dass die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen soll. Die systematische Erfassung der Siedlungsflächenpotenziale dient einerseits als landeseinheitliche Grundlage für die Umsetzung der Vorgaben des Landesentwicklungsprogrammes, andererseits nutzen die Gemeinden RAUM+Monitor als Basis für Aufgaben der Bauleitplanung, der Dorferneuerung oder für eine zielgerichtete Öffentlichkeitsarbeit.

Wachsende Stadtregionen befinden sich in einem Spannungsfeld zwischen hohen Boden- und Wohnungspreisen und nationalen Flächensparzielen. Die Mobilisierung von Bauland zur Schaffung von Wohnraum und die Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme stellen einen Zielkonflikt dar, der nur durch einen integrierten Blick auf die Instrumente zur Adressierung beider Herausforderungen aufgelöst werden kann. Um dieses Spannungsfeld analytisch zu betrachten, werden mithilfe eines regionalen Wirkungsmodells die komplexen Wechselwirkungen zwischen Wohnungsmärkten und der Flächenneuinanspruchnahme für Wohnen in Kernstädten und ihrem Umland abgebildet und als theoretischer Rahmen genutzt. Trends der Siedlungsentwicklung sowie kommunale Lösungsstrategien in deutschen Stadtregionen werden mit einem Mixed-Methods-Ansatz untersucht. Die Ergebnisse zeigen eine steigende Flächeneffizienz in Kernstädten und dem gut erreichbaren und verdichteten Umland bei gleichzeitig hohen, preisbedingten Wanderungsgewinnen im weniger verdichteten Umland, wo nach wie vor Einfamilienhausbautätigkeit dominiert. Es wird deutlich, dass die Flächenfrage im Umland nicht unabhängig von der Wohnungsfrage in den Kernstädten betrachtet werden kann. Nur wenn in den Kernstädten bezahlbarer und qualitätsvoller Wohnraum insbesondere für Familien geschaffen wird, kann die regionale Flächenneuinanspruchnahme minimiert werden. Hierfür ist insgesamt ein konsequenterer Einsatz bestehender boden- und flächenpolitischer Instrumente in Kombination mit einem regionalen Commitment zu höheren Dichten vor allem im Umland notwendig.

Eine Steuerung der Siedlungsentwicklung, die dem Flächensparziel verpflichtet ist, erfordert ein genaues Monitoring. Dieser Beitrag beschreibt, wie die Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke mit verschiedenen Planverfahren in Deutschland zusammenhängt. Am Beispiel 30 repräsentativ ausgewählter Gemeinden wurde empirisch ermittelt, in welchem Maße Bund, Länder und Gemeinden zur Flächeninanspruchnahme beitragen. Das Ergebnis dieser Untersuchungen zeigt, dass rund zwei Drittel der Flächenneuinanspruchnahme durch Gemeinden im Rahmen ihrer kommunalen Planungen verursacht werden. Sonstige Entwicklungen, die zum Beispiel aus Planfeststellungsverfahren resultieren und von Bund und Ländern getrieben sind, tragen zu einem Drittel der Flächeninanspruchnahme bei. Der relativ hohe Anteil nicht kommunal veranlasster Flächenneuinanspruchnahmen war so nicht erwartet worden. Das Ergebnis zeigt, dass Flächensparbemühungen auf allen Raum- und Planungsebenen erforderlich sind, um die Nachhaltigkeitsziele zu erreichen. Derartige Untersuchungen benötigen flächendeckende und laufend aktualisierte Geometriegrundlagen zur tatsächlichen Flächennutzung. Nur so sind Veränderungen der Flächennutzung realistisch und zeitnah messbar und eine Überprüfung der Wirkungen der Flächensteuerung möglich. Die laufenden methodisch bedingten Veränderungen in der Flächenerfassung (Geodatenmodellierung, Flächennutzungsnomenklatur) und deren zeitversetzte und unterschiedliche Umsetzung in den Bundesländern beeinträchtigen allerdings das Flächennutzungsmonitoring.

Insbesondere in verdichteten Stadtregionen steht eine steigende Wohn- und Gewerbeflächennachfrage dem Nachhaltigkeitsziel der Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme gegenüber. Die aktuelle Expansion der Städte erfordert regionale Lösungen zur Steuerung der Siedlungsentwicklung im Sinne eines nachhaltigen Flächenmanagements mit dem Ziel, das Leitbild kompakter, umweltverträglicher Siedlungsstrukturen im regionalen Kontext zu verwirklichen. Die Regionalplanung verfügt dazu über ein relativ ausgefeiltes Instrumentarium. Optimierungsbedarf besteht bei den Festlegungen zur quantitativen Steuerung der Flächenneuinanspruchnahme. Ein Umsetzungsdefizit der regionalplanerischen Vorstellungen auf lokaler Ebene ergibt sich vor allem aufgrund fehlender Akzeptanz für flächensparende Siedlungsstrukturen bei Bevölkerung, Unternehmen und Politik.

Flächenbezogene Indikatoren für eine nachhaltige bauliche Entwicklung sind zum einen die Zunahme der Bodenversiegelung, die Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr sowie die Überbauung innerhalb baulich geprägter Flächen. Zielsetzungen zur flächensparenden Siedlungstätigkeit werden auf Bundes- oder Landesebene politisch fixiert, müssen jedoch auf lokaler Planungsebene umgesetzt werden. Das bedeutet Veränderung der Siedlungsstruktur aus lokal begrenzter Sicht. Eine Bilanzierung von Änderungen kann erst im Zuge landes- oder bundesweiter Erhebungen erfolgen, etwa der statistischen Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung oder eines geodatenbasierten Monitorings (wie z. B. dem IÖR-Monitor). Der Beitrag stellt aktuelle Analyseergebnisse aus dem IÖR-Monitor dar und untersucht, inwieweit sich bauliche Dichten bzw. Überbauungsgrade im Bestand sowie in neuen Siedlungsflächen baulicher Prägung entwickelt haben.

Dieser Bericht stellt international unterschiedliche Ansätze für das Flächenmonitoring gegenüber und untersucht inwieweit die dabei erzielten Ergebnisse zum Flächenverbrauch passfähig und vergleichbar sind. Im Rahmen einer internationalen Literaturstudie wurden hierfür wesentliche Aussagen zur Flächenneuinanspruchnahme im europäischen Raum ermittelt und die zugrunde liegenden Zahlen aus den Originaldaten rekonstruiert. Im Vergleich mit den Zahlen der amtlichen Flächenstatistik in Deutschland wird deutlich, dass insbesondere Aussagen zum Flächenverbrauch differenziert und jeweils unter Berücksichtigung der Methodik des Flächenmonitorings betrachtet werden müssen, um sachgerechte Interpretationen und internationale Vergleiche durchzuführen. Ähnlich verhält es sich beim Vergleich der nationalen Daten aus Belgien, der Schweiz und England.

Eine Steuerung der Siedlungsentwicklung, die dem Flächensparziel verpflichtet ist, erfordert ein genaues Monitoring. Dieser Beitrag beschreibt, wie die Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke mit verschiedenen Planverfahren in Deutschland zusammenhängt. Am Beispiel 30 repräsentativ ausgewählter Gemeinden wurde empirisch ermittelt, in welchem Maße Bund, Länder und Gemeinden zur Flächeninanspruchnahme beitragen. Das Ergebnis dieser Untersuchungen zeigt, dass rund zwei Drittel der Flächenneuinanspruchnahme durch Gemeinden im Rahmen ihrer kommunalen Planungen verursacht werden. Sonstige Entwicklungen, die zum Beispiel aus Planfeststellungsverfahren resultieren und von Bund und Ländern getrieben sind, tragen zu einem Drittel der Flächeninanspruchnahme bei. Der relativ hohe Anteil nicht kommunal veranlasster Flächenneuinanspruchnahmen war so nicht erwartet worden. Das Ergebnis zeigt, dass Flächensparbemühungen auf allen Raum- und Planungsebenen erforderlich sind, um die Nachhaltigkeitsziele zu erreichen. Derartige Untersuchungen benötigen flächendeckende und laufend aktualisierte Geometriegrundlagen zur tatsächlichen Flächennutzung. Nur so sind Veränderungen der Flächennutzung realistisch und zeitnah messbar und eine Überprüfung der Wirkungen der Flächensteuerung möglich. Die laufenden methodisch bedingten Veränderungen in der Flächenerfassung (Geodatenmodellierung, Flächennutzungsnomenklatur) und deren zeitversetzte und unterschiedliche Umsetzung in den Bundesländern beeinträchtigen allerdings das Flächennutzungsmonitoring. ; Controlling settlement development, which is committed to the land-saving objective, requires precise monitoring of settlement development. This paper describes how the use of new land is related to various planning procedures in Germany. The extent to which the Federal Government, the Federal States and the municipalities contribute to land use was empirically determined on the basis of 30 representatively selected municipalities. The results of these studies show that around two thirds of Germany-wide land use is caused by municipalities within the framework of their municipal planning. Other developments resulting from planning approval procedures, for example, are driven by the Federal Government and the Federal States and contribute to one third of land use. The relatively high proportion of non-municipally induced new land use was not expected to be as high. The result shows that efforts to save land at all spatial and planning levels are necessary in order to achieve the sustainability goals. Such investigations require comprehensive and continuously updated geometric bases for actual land use. This is the only way to measure changes in land use realistically and promptly and to verify the effects of land management. However, the ongoing methodological changes in land-use recording (geodata modelling, land-use nomenclature) and their time-delayed and different implementation in the Federal States have a negative impact on land-use monitoring.