Understanding the Significance of EU Higher Education Policy Cooperation in Finnish Higher Education Policy ; Ymmärryksiä Euroopan unionin korkeakoulupoliittisen yhteistyön merkityksestä suomalaisessa korkeakoulupolitiikassa
Euroopan unionin korkeakoulupolitiikka muodostuu jäsenmaiden ja Euroopan komission välillä. Korkeakoulupoliittista yhteistyötä tehdään EU:n neuvostossa, erilaisissa asiantuntijatapaamisissa sekä vertaisoppimistapahtumissa. Euroopan unionilla on korkeakoulutuksessa jäsenmaiden politiikkatoimia täydentävä toimivalta, joten unionin toimenpiteitä ja päätöksiä voidaan kutsua niin sanotuksi pehmeäksi sääntelyksi. Vuonna 2006 Suomessa aloitettiin yliopistouudistukseen johtavat valmistelut. Kansallinen keskustelu yliopistojen uudistamistarpeesta käytiin samaan aikaan kun EU:n neuvostossa keskusteltiin korkeakoulujen modernisaatiotarpeesta. Tämä tutkimus selvittää, mikä oli tämän kansallisen politiikan muodostuksen ja EU-tason keskustelun välinen yhteys korkeakoulujen uudistamisesta, ja millaisia ymmärryksiä Suomessa on EU-yhteistyöstä korkeakoulupolitiikassa. Tutkimuksen ensisijainen aineisto koostui asiantuntijahaastatteluista (N=14) ja täydentävä aineisto laajasta kansallisesta ja eurooppalaisesta asiakirja-aineistosta. Suomalaisia korkeakoulupolitiikan asiantuntijoita pyydettiin kuvaamaan, kuinka he näkevät EU:n korkeakoulupoliittisen yhteistyön merkityksen kansallisesta näkökulmasta. Nämä ymmärrykset analysoitiin fenomenografisen metodin avulla ja tuloksiksi muodostui neljä ymmärryksien variaatioita kuvaavaa kategoriaa. Analyysissä otettiin huomioon myös Suomen kannat eduskunnan sivistysvaliokunnan lausunnoista. Teoreettinen tarkastelu täydensi tutkimuksen tuloksia. Tuloskategoriat avaavat, miten EU-yhteistyö onnistuu vaikuttamaan siihen, että poliittiset tavoitteet ja linjaukset siirtyvät poliittisesta järjestelmästä toiseen ns. pehmeällä sääntelysektorilla. Ensimmäinen tulos oli, että viime vuosikymmenellä EU:n koulutuspolitiikan yhteistyö systematisoitui. Lissabonin strategian myötä koulutuspolitiikan merkitys kasvoi, ja jäsenmaiden uudet yhteiset koulutussektorin tavoitteet jäsensivät yhteistyötä. Komission asema aloitteentekijänä koettiin erittäin tärkeäksi, jopa tärkeämmäksi kuin EU:n koulutusneuvoston asema päätöksentekijänä. Tässä ensimmäisessä kategoriassa esillä oleva monimutkainen eri politiikkaprosessien välinen riippuvuussuhde on mielenkiintoinen havainto. Asiantuntijoiden ymmärryksen mukaan jäsenmaat tarvitsevat tietoa toisiltaan ja komissio tarvitsee myös tukea jäsenmailta (neuvostolta) menestyäkseen aloitteiden kanssa. Uusi piirre tässä riippuvuussuhteessa verrattuna aiempaan tutkimukseen on ns. "politiikan pyöräytystapa", jonka mukaan jäsenmaat tarjoavat komissiolle politiikkaideoita saadakseen takaisin EU-tason tukea kansalliseen politiikan muodostukseen. Toisessa tuloskategoriassa EU-yhteistyön vaikutus vaihtelee asiantuntijoiden mukaan ulkoisesta muutospaineesta kansallisen politiikan muodostuksen tukemiseen. Toisaalta kolmannessa tuloskategoriassa osa asiantuntijoista näki, että EU-keskustelu korkeakoulutuksen muutostarpeesta oli luultavasti vain yksi asia, joka vaikutti suomalaiseen politiikan muodostukseen: merkittäviä olivat myös aiempien keskustelujen vaikutus, OECD:n ja Bolognan prosessin kautta tapahtuva kehitys. Neljännessä tuloskategoriassa osoitettiin joitakin epärelevantteja EU-yhteistyön muotoja. Tässä kategoriassa näkemys oli, että EU:n neuvoston päätöslauselmilla tai päätelmillä eli neuvoston ns. pehmeällä sääntelyllä voi olla hyvin vähän merkitystä tai vaikutusta politiikan siirtoon, koska se perustuu vapaaehtoisuuteen eikä se sisällä sanktioita, jos päätöstä ei toimeenpanna. Lisäksi hyvin laajasti ymmärrettiin, että ns. avoin koordinaatiometodi oli yhteistyömuotona korkeakoulupolitiikassa merkityksetön ja siihen liittyi myös epävarmuuksia politiikkaa siirtävänä keinona. Näistä tuloskategorioista syntyy yhdessä tulosavaruus, jossa voidaan nähdä korkeakoulupoliittisen yhteistyön olevan heikoimmillaan täysin vapaaehtoista ja tällöin useimmiten myös epärelevanttia. Kuitenkin yhdessä sovittujen politiikkatavoitteiden kautta se tulee hyödylliseksi ja jopa puolipakottavaksi. Nämä ymmärrykset auttavat kuvaamaan uudella tapaa EU-tason keskustelun ja kansallisen politiikkavalmistelun välistä yhteyttä. Politiikan siirrettävyyden ja siirtämiskeinojen toimivuuden kautta on mahdollista tutkia myös yhteistyön merkitystä. EU-tason yhteistyöllä voi olla huomattava merkitys kansalliseen politiikan muodostukseen, jos niin halutaan tai tukea tarvitaan. Jatkotutkimuksessa olisi syytä tutkia miten paljon eri EU-maat käyttävät politiikan pyöräytysmahdollisuutta Brysselissä hyödyksi kansallisissa uudistuksissa. Kiinnostus jäsenmaiden asemaan EU:n politiikan muodostuksessa on ollut politiikan tutkimuksessa aiemmin vähäistä. Nämä ymmärrykset jäsenmaiden ja komission välisestä riippuvuussuhteesta saattavat osaltaan vaikuttaa keskusteluun ns. pehmeän sääntelyn merkityksestä, mutta myös vaikuttaa politiikkayhteistyön tutkimukseen muissa kansainvälisissä järjestöissä. Asiantuntijoiden ymmärryksistä kävi kuitenkin myös ilmi, että kaikki EU:n yhteistyötavat eivät ole olleet merkityksellisiä kansalliselle politiikan muodostukselle. Näinä rajallisten resurssien aikoina voidaan kysyä, onko voimavaroja kohdistettu oikein EU-yhteistyössä. Joka tapauksessa on syytä muistaa, että monet näistä yhteistyökeinoista ovat tukeneet jäsenmaita luottamaan toisiinsa ja toistensa koulutusjärjestelmiin, joka tietysti on korvaamatonta. Euroopan komission tulisikin kertoa nykyistä konkreettisemmin pehmeän politiikkasektorin yhteistyön hyödyistä eri jäsenmaissa. ; The European Union (EU) higher education policy is formed between EU Member States and the European Commission. Cooperation in the field takes place within the Council of the EU as well as within different expert meetings and peer-learning activities. The EU has a complementary role to play in national higher education policy, thus its actions and decisions can be called soft law. In 2006, preparations commenced in Finland that led to university reform. The national discussion on university reform was held concurrently with higher education modernisation discourse in the Council of the EU. The research presented in this document evaluates the connection between national higher education policy formation and EU-level discussion on the modernization of higher education institutions and describes the understanding in Finland of the significance of EU-level cooperation on higher education policy. Empirically, this research relied on expert interviews (N=14) as a primary source of data, drawing on a range of national and EU policy documents as supplementary data. The Finnish higher education policy experts were asked to describe how they perceived the significance of EU higher education cooperation from a national point of view. These understandings were analysed by use of the phenomenographic method, and the results consist of four descriptive categories that present the variation between conceptions. The analysis also took into account Finland's official opinions from the documents. Theoretical observations complemented the results of the research, and the result categories revealed how EU policy cooperation succeeds in influencing how political goals and guidelines transfer from one political setting to another setting in a soft law sector. The first result of this study was that in the last decade EU education policy cooperation was systemized. After the Lisbon strategy, the significance of EU-level cooperation in education increased, and the jointly agreed goals in the education sector structured the cooperation. The European Commission's role as an initiator was understood to be very important, even more important than the decision-making role of the Council of the EU. In the first category, the complex interdependence of policy processes that became apparent is an interesting finding. It was understood that Member States need information from each other and the Commission also needs support from the Member States (the Council of the EU) in order to succeed with initiatives. A new feature of interdependence identified is 'policy spin', in which Member States supply the Commission with policy ideas in order to get EU-level support for national policy formation. In the second result category, the influence of EU cooperation varied, according to the experts, from external pressure to support to national policy formation. In the third result category, some interviewees stressed that EU discussion of higher education reform was only one of the factors affecting Finnish higher education policy formation; the incentives of previous national discussions, the OECD and developments within the Bologna process were also seen to have had an influence. The fourth result category indicated that there are some irrelevant and even resisted forms of EU higher education cooperation. Soft law taking the form of a Council resolution or conclusion may have little relevance or policy transfer capability because of its position as a voluntary form of cooperation and as a tool excluding sanctions. Furthermore, there was a wide understanding that the Open Method of Coordination as a cooperation method in higher education was insignificant; there also appeared to be some uncertainty about its policy transfer capability. Together, these result categories form an outcome space where the weakest form of EU higher education policy cooperation is voluntary and therefore mostly irrelevant. However, when cooperation develops commonly negotiated policy goals, EU cooperation becomes useful and even semi-coercive. These understandings help to illuminate in a new way the connection between EU-level discussion and national policy formation. Through the transferability and functionality of transfer mechanisms, it is possible to study the effectiveness of policy cooperation. EU-level cooperation may have a significant impact on national policy formation if wanted or if support is needed. Further research should study whether EU Member States take advantage of the possibility for 'policy spin' at Brussels when running for national reforms. The role of the Member States in EU policy formation has attracted little interest in policy research. These understandings of interdependence between the EU Member States and the European Commission may contribute to the discussion of the importance of soft law and policy cooperation in other international organisations and arenas. It also became clear, however, that not all forms of EU cooperation have been useful to national policy formation. Thus, at times when resources are scarce, it is possible to ask whether resources are well allocated in the EU cooperative effort. It is worth remembering that many of these cooperation methods have supported the Member States' trust of each other and the outcomes of other education systems, benefits that are priceless. The benefits of soft law policy cooperation in different EU Member States should be presented more concretely by the European Commission.