학위논문 (박사) -- 서울대학교 대학원 : 사회과학대학 사회복지학과, 2020. 8. 홍백의. ; This study characterizes 15 countries' pension reform trajectories and statistically examines how these pension reform trajectories affect pension effort during the CRP (Compound Reform Period 1990-2015). This study defines pension reform are either contractionary and expansionary reforms; pension effort refers to both pension expenditure and pension generosity. Conventionally, studies have often examined how socio-influential factors (e.g. socio-economic, institutional, and political factors) affect pension effort. However, these discourses have heavily emphasized contractionary pension reforms and pension expenditure, but have overlooked expansionary pension reforms and pension generosity. This study argues that the traditional retrenchment-focused approach to pension policy research is rooted largely in inherited theories of the 'Welfare State Crisis' and macro-socio-economics, that are not reflective of the recent post-industrial policy shifts occurring in the world. In particular to pension policy, in response to the 20th century old and new social risks, traditional Bismarckian and Beveridgean countries have implemented a mix of contractionary and expansionary reforms. These reforms were designed to deal with pension financial sustainability and adequacy against old-age poverty. Consequently, two primary limitations of previous studies have become apparent. The austerity-oriented and macro view of pension effort using socio-influential factors overlooks an important building block within the dynamic pension reform process. In addition, existing quantitative and qualitative studies have centered around institutions that examine pension policies from a static perspective - overlooking pension policy dynamic changes. During the CRP, pension systems have experienced two interconnected components - retrenchment and expansionary reforms - that ultimately define pension effort. Accordingly, it is necessary to comprehensively investigate how these components of dynamic pension reform affect pension effort in the context of both pension expenditure and pension generosity. This study organized expansionary and retrenchment pension reforms using ten pension reform variables based on the work Häusermann (2010): insurance (e.g. parametric pension reforms), capitalization (e.g. DB to DC shifts), targeting (e.g. means-tested), and recalibration (e.g. pension credits). In order to evaluate how these pension reforms affected pension effort, this study utilized two analytical methods: unsupervised clustering characterizes pension reform trajectories, and an LMM (Mixed Effect Model) statistically evaluates their effectiveness with respect to pension expenditure and pension generosity. Pension reforms were categorized into four pension reform clusters: labor-activated pension (LAP) reforms, extended privatization pension (EPP) reforms, latecomer structural pension (LSP) reforms, and extensive retrenchment pension (ERP) reforms. The labor-activated pension reform (LAP) cluster is generally composed of advanced welfare states that experienced the highest unemployment rates and most pressing demographic changes prior to the CRP. However, their transition into the CRP has been met with significant GDP growth and high employment rates. At the same time, this cluster is facing the highest level of new social risks in regions like women's labor participation, employment in services, and economic openness. In response to both old and new social risks, most of the countries in this cluster made significant reforms meant to mitigate their effects. Various parametric pension reforms (e.g. increasing the retirement age, penalizing early retirement, etc.) encourage individuals near retirement to continue working or re-enter the workforce, thus increasing labor supply. In addition, targeting and recalibration reforms incentivize participation in the labor market by lowering pension eligibility requirements. The extended privatization pension reform (EPP) cluster is very similar in its Marco-socio-economic structure to the labor-activated pension reform (LAP) cluster, in that it is defined by developed nations that experienced drastic macro-socio-economic changes before the CRP. However, in the CRP this cluster has the highest levels of aged 65 years and older individuals, coupled with a moderately high economic growth. Growth compared to the labor activated pension reform cluster may be lower due to this aging. When a higher proportion of a total population is elderly, a larger proportion of economic expenses must be spent on retirement care. However, another additional feature of this cluster's socio-economics is lower birth rates. Some new social risks of interest that have had a particular effect on this cluster are increasing service sector employment rates and higher economic openness. However, pension reform strategies are vastly different from the labor-activated pension reform (LAP) reform strategies. This reform cluster shifts enrollment in occupational or individual pension programs from voluntary to mandatory and these programs then work in conjunction with existing public pension systems. However, in order to compensate disadvantaged groups and unpaid workers, various expansionary pension reforms were also implemented in tandem; for example, means-tested pension benefits, tax reductions or earnings-related subsidies to employers, employees or individuals. The latecomer structural pension reform cluster (LSP) is uniquely composed of countries that had transitioned from centrally planned economies to widespread market-based economies at the inception of their original pension programs. Their transition to market based-economies was not smooth and this was reflected in their relatively slow economic growth. Structural changes are not the only facet that describes the struggles these countries have had during the CRP; demographic issues have also played an outsized role in their economies. Not only had their relative population aged, but at the same time, there was a dramatic drop in their fertility rates. New social risks have been reflected in their rising proportion of service sector employment and the swift opening of their economies. This cluster turned to structural-based reforms as a countermeasure to the ballooning pension expenditures that ensued, because of these different macro-socio-economic hardships. In order to compensate disadvantaged groups and unpaid workers, various expansionary pension reforms were also implemented in tandem with contractionary reforms (ex. targeting reform), but recalibration reforms were not implemented. The extensive retrenchment pension reform cluster (ERP), is composed of countries that demographically aged the most, and experienced the greatest long-term economic hardships because of economic crises during the CRP. Another critical issue was the decline of birth rates in these countries. New social risks have also added stress to their economic hardships with increases in atypical workers, women's labor participation rates, and serious issues with low employment rates. Under these increasing new social risks and problematic pension structures, the extensive retrenchment pension (ERP) reform cluster retrenched inherited asymmetric pension systems through radical parametric reforms, then means-tested programs were additionally added to compensate low-income groups and impoverished elderly. Each pension reform clusters' socio-economic backgrounds provide insight into the underlying indicators that are correlated with their adoption of different pension reform policies. Using these pension reform clusters as independent variables, this study demonstrates that different pension reforms have diversified the existing architecture of pension effort. According to the Linear Mixed Effect Model (LMM) results, the labor-activated pension reform (LAP) cluster statistically reduced pension expenditure relative to the reference pension reform cluster (extensive retrenchment pension reform cluster). The extended privatization pension (EPP) reform cluster significantly reduced pension generosity relative to the reference pension reform cluster (extensive retrenchment pension reform cluster). While the labor-activated pension (LAP) reform cluster maintained the highest standard pension retirement age and most restrictions on early retirement, the extended privatization pension (EPP) reform cluster created a more direct link between pension benefits and an individual's pension contributions, by shifting to mandatory enrollment in occupational or individual pension programs. This study asserts that pension reforms are the key to understanding pension effort (pension expenditure and pension generosity), and that contractionary and expansionary pension reform policies should be studied together. In addition, existing comparative studies have often excluded East-Asian countries, in particular, China, Japan, and Korea. They should be included in comparative policy analysis that will allow researchers to determine if they are empirically different, and thus compensate or address those differences more effectively in future research. In comparative social policy research, from the new institutionalism perspective, policy classifications should consider the process of policy change, from a dynamic perspective rather than static characteristics. This study suggests that policymakers may need to be concerned about each pension reform's pros and cons in the context of pension expenditure and generosity when adopting a pension reform. In future pension reforms, policymakers need to explicitly design their policies around increasing new profiles who, if not considered more carefully, are at higher risk of poverty in this post-industrialized global economy. The most sensible means of doing this is if policymakers avoid reducing benefits for these groups when legislating future pension reforms. Take Korean pension reforms as an example. Korea adopted an extensive parametric pension (ERP) reforms that may prove to be an effective way of curbing costs, while means-tested incentives provide more generous benefits to the growing population of at-risk individuals. However, extensive retrenchment pension (ERP) reforms have a high risk of providing inadequate pension benefits to at-risk groups without seriously resolving issues with program expenditure. Since extensive retrenchment pension (ERP) reforms do not sufficiently meet the needs of the Korean pension system, the next step is to look at alternative clusters to resolve these issues. Extended privatization pension reforms (EPP) generally supplement pension benefits by adopting a market-based pension component. However, adopting a reform from this cluster will also likely result in stagnated pension coverage, deteriorated pension benefits, and increased gender and income inequality. Adoption of a latecomer structural pension reform (LSP) (e.g. NDC) is also not realistic, because there are a large number of atypical workers in Korea (e.g. self-employed, part-time workers) who are unable to shoulder considerable financial burdens (double payment issues). This study suggests that adopting a labor-activated pension reform (LAP) may be the most effective pension strategy to strengthen Korean public pension system security. This strategy takes into account new career profiles that were previously overlooked by the system; the goal of including these workers to the system would be to reduce the occurrence of old-age poverty. ; 本论文定量比较分析了15个国家在1990-2015 (compound reform period, CRP:1990-2015)综合改革期间的养老金改革轨迹,及其对养老金努力(pension effort)的影响。本文定义了养老金改革包括消减性改革(contractionary pension reform)和扩张性改革(expansionary pension reform),养老金努力(pension effort)包括养老金支出(pension expenditure)和养老金慷慨度(pension generosity)。受"福利国家危机论"的影响,现存的大部分相关学术主要分析了宏观社会・经济因素(包括经济,政治和制度因素)对养老金政策的影响。这些研究集中在研究养老金支出而忽视了对养老金慷慨度的分析. 宏观社会经济背景及制度的遗产(institutional legacy)或历史轨迹等对养老金努力(pension effort)影响效应息息相关,但是本研究认为基于宏观理论并限定于养老金支出的传统文献没有充分的的分析到后工业社会下(post-industrialization)的养老金改革轨迹和特征。尤其是从20世纪末,为了应对新旧社会风险(old and new social risks)的压力,综合型养老金改革(compound pension reform),即消减性改革(contractionary pension reform)和扩张性改革(expansionary pension reform)被纷纷采纳去同时解决养老金财政可持续性和抵御老年贫困的两个问题。本文认为传统文献在研究养老金政策的影响因素中存在两个主要局限性问题:第一,忽视了核心变量-养老金改革对老金支出(pension expenditure)和养老金慷慨度(pension generosity)的影响。第二,现有的定量和定性社会政策比较或聚类研究只从围绕静态角度(static perspective)的政策特征却忽视了政策的动态变化(policy dynamic change)。 本文以Häusermann (2010)的养老金改革理论为基础,分析了包括消减性改革(contractionary pension reform)和扩张性改革(expansionary pension reform)养老金改革的十个变量:保险参数(parametric reform参数改革),市场化(例如: 从DB 改革成 DC),目标化(targeting) (例如: 经济能力审查:means-tested), 再调整(recalibration) (例如:养老金补贴: pension credits)。为了从统计学上评估分析这些养老金改革对养老金努力(pension effort)对影响效应,本文采用了两种分析方法:K均值无监督聚类分析(clustering analysis)和线性混合效应模型(linear mixed effect model, LMM)。根据聚类分析(clustering analysis)结果,15国家在1990-2015期间的养老金改革可分为四个改革类型:劳动激励改革型(labor-activated pension reform, LAP), 扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP), 后发结构改革型(latecomer structural pension reform, LSP),和激进消减改革型(extensive retrenchment pension reform, ERP). 基于定量统计数据比较分析,线性混合效应模型(linear mixed effect model, LMM)分析结果发现不同的改革轨迹对养老金支出和养老金慷慨度影响不同。 劳动激励改革型(labor-activated pension reform, LAP)是由发达福利国家组成,这些国家在CRP(1990-2015)之前遭遇过经济衰退和前所未有的失业率增加和人口转变问题,但是在CRP(1990-2015)的过度期间实现了GDP和就业率的总体水平回升。相比于其他的改革类型,这些国家面临着最高水平的社会新风险(new social risks): 女性劳动就业和服务性就业者不断增加。为了应对新旧社会风险(old and new social risks)和减轻养老金财政压力,这些国家采取了大力度的养老金参数改革。主要包括参数改革(例如: 延后退休, 处罚提前退休等),鼓励接近退休等人继续工作或重新加入劳动市场。此外利用扩张性的目标化(targeting)和再调整(recalibration)改革鼓励人们参与劳动市场并通过养老金水平等。 扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP)的宏观社会经济结构背景和劳动激励改革型(labor-activated pension reform, LAP)比较相似,但是他们的养老金改革决策却大相径庭。在CRP前期,这些国家也是经历过宏观经济巨变的发达福利国家.低生育率和最高的老年人口比例,这个改革类型的国家面临养老金支出巨大失衡的压力。另外不规则就业者(atypical worker)和服务性就业者的比例不断上升也威胁着养老金政策的长期可持续性。扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP)的主要决策是通过强制性策略提高参加职业和商业养老保险并且采取相对应的公共养老金参数改革方案。扩张型改革(expansionary pension reform)主要是为了弥补弱势和底薪群体,例如,对雇主,雇员或个人就行减税并且给以适当的补贴,经济能力审查的(means-tested)养老金补贴改革也是尤为突出。 后发结构改革型(latecomer structural pension reform cluster, LSP)的国家在养老金改革初期经历了市场经济转型独特社会变化。特别是在市场经济转型初期经济增长还没有真正的崛起,养老金制度不仅面临经济转型的挑战,人口转变包括人口老龄化和生育率下降问题更是加剧了养老金制度的财政失衡。另外新社会风险(new social risks)和全球化更激化了服务性劳动者的增加。为了扩大政府财政来源和弥补养老金缺口,这些社会背景推动了这些国家以结构改革(structural pension reform)为主线。为弱势群体也提供一定的社会补助,例如,经济能力审查的(means-tested)养老金补贴,但是后发结构改革型(latecomer structural pension reform cluster, LSP)目前缺乏再调整(recalibration)的扩张型改革(expansionary pension reform)。 激进消减改革型(extensive retrenchment pension reform, ERP)在CRP初期临最严重的老龄化增长和经济危机带来的长期经济困难。人口转变(生育率急剧下降,老龄化进程加速)更是加剧了养老金的经济持续性问题。同时,这些国家更面临着由迅速的现代化进程所带来的挑战:服务性劳动者,女性劳动市场的参与与日俱增,就业率急剧下降等新社会风险(new social risks)。在这种社会背景下,激进消减改革型 (extensive retrenchment pension reform, ERP)采用了大幅度的参数改革(parametric pension reform)为消减现存的养老金财政问题。资格审核(means-tested)的社会救助被采用去补助低收入人群和老人的养老金收入。 本文把以上的四个改革类型作为自变量研究分析了各个改革类型对养老金努力(pension effort: pension expenditure, pension generosity)的影响效果。根据线性混合效应模型(linear mixed effect model, LMM)的分析结果,相对于激进消减改革型 (extensive retrenchment pension reform, ERP), 劳动激励改革型(labor-activated pension reform, LAP)有效的消减了养老金支出; 扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP)有效的得降低了养老金的慷慨度。相比之下,劳动激励改革型(labor-activated pension reform, LAP)维持了最高标准的养老金退休年龄和提前退休的最大限制,而扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP)则是通过强制参与职业和商业退休金制度加大紧缩养老金和缴费之间的直接关系。 理论层面,第一,本研究强调养老金改革变量是理解养老金努力(pension effort)的关键。第二,1990年以来的养老金改革应该同时考虑消减性改革(contractionary pension reform)和扩张性改革(expansionary pension reform)。第三,从新制度主义的理论角度来看,社会政策比较更应该考虑动态政策变化(pension dynamic change),不应该只限于静态视角(static perspective)的政策特征。第四,传统的社会政策比较研究文献经常忽略了东亚国家,比如,中国,日本和韩国。本文认为,尤其是比较研究更应该把这些国家包括在内因为通过比较可以更有效的分析这些制度改革决策的差异性。 政策层面,在制定养老金改革方案时需要同时考虑改革对养老金支出和养老金慷慨度影响的利弊。考虑到后工业化所带来的新风险和现存的旧社会风险,在未来的养老金改革方案中养老金长期可持续性需要要均衡养老金支出可持续性和慷慨度。以韩国养老金改革为例,激进消减改革型(extensive retrenchment pension reform, ERP)可能有助于控制养老金支出,另外经济审查性的社会补助(means-tested)是可以填充贫穷老人的养老金水平;但是其改革方案很可能让高风险群体(ex. atypical workers, lower-income)面临养老金严重不足的问题。由于激进消减改革型(extensive retrenchment pension reform, ERP)不能充分满足韩国养老金制度的需求,本文总结分析了其他三个改革方案的可取性。扩展私有化改革型(extended privatization pension reform, EPP)方案主要是通过市场养老金组成部分来补充养老金福利慷慨水平,但是此改革方案可能导致韩国养老金覆盖率停滞,并恶化高风险群体(ex. atypical workers, lower-income group)的养老金慷慨度并且加剧性别福利水平不平等等问题。后发结构改革型(latecomer structural pension reform cluster, LSP) (ex. NDC) 方案对于韩国的现状更不现实。由于韩国的独特的工业及劳动市场结构,绝大部分的非典型就业者 (atypical workers) 会很难负担双重付费 (double payment issue) 问题。采用劳动激励改革型 (labor-activated pension reform, LAP) 方案可以加固韩国的公共养老金体系并有效的提高新型职业 (new career profiles) 人员的养老金覆盖率且减少老年贫困。 ; 본 연구는 15개 국가를 대상으로 1990-2015년 사이 발생한 다양한 연금개혁의 궤적을 군집화하고 이러한 연금개혁궤적 군집이 연금노력(Pension Effort)에 미치는 영향에 대해 분석하고자 한다. 본 연구에서 연금개혁은 축소개혁(Contractionary Reform) 과 확장개혁(Expansionary Reform)을 동시에 고려하며 연금노력(Pension Effort)은 연금지출(Pension Expenditure)과 연금관대성 (Pension Generosity)을 나타낸다. "복지국가의 위기론"의 영향으로 기존 대부분의 연구들은 연금노력(Pension Effort)과 관련하여 주로 거시적 관점에서사회・경제・정치 영향 요인이 연금지출에 미치는 영향에 대해서만 분석이 이뤄졌다. 특히 핵심적 연금정책수단인 연금개혁에 대한 연구가 부족했으며 연금노력(Pension Effort)에 연금관대성을 살펴본 연구는 많지 않았다. 또한 실질적으로 전통적인 "복지국가 축소론"을 기반으로 분석한 연구들은 脫산업화로 인해 복지정책의 다양한 변화 및 특징을 충분히 포착하지 못했다. 지난 20세기말부터 舊사회위험(Old Social Risk) 및 新사회위험(New Social Risk)을 동시에 대응하기 위해 많은 국가들은 연금제도의 지속가능성 개선을 위해 축소개혁(Contractionary Reform)뿐만 아니라 확장개혁(Expansionary Reform)도 같이 도입했다. 다시 말해, 기존의 연구들은 크게 두 가지 한계점을 뚜렷하게 나타내고 있었다. 첫째, 거시적 관점에서 분석한 기존연구들은 사회・경제・제도적 영향 요인이 연금노력(Pension Effort)에 미치는 영향과 연금관대성에 대해 연구가 부족하다. 또한 가장 중요한 영향요인 변수인 연금개혁에 대해 분석하지 못했다. 둘째, 기존의 질적 및 양적 비교정책연구들은 주로 연금제도의 정태적(靜態的) 특성만 포착했으며 동태적(動態的) 개혁과정에 대한 연구가 부족했다. 따라서, 동태적(動態的)인 연금개혁이 연금지출과 연금관대성에 대해 어떤 영향을 미치는가에 대한 연구가 시급하고 중요하다. 본 연구는 Häusermann (2010)의 연금개혁을 이론적 기반으로10가지 연금개혁 변수를 포함하며 15개 국가를 대상으로 26년 동안 연금개혁궤적에 대해 분석하고자 한다. 구체적으로 연금개혁 변수는 주로 보험(Insurance), 적립화(Capitalization) (예: DB에서 DC로 전환), 표적화(Targeting) (예: Means-Tested)과 再조준화(Recalibration) (예: 연금크레딧 혹은 교육크레딧)를 포함한다. 우선, 군집분석(Cluster Analysis)을 통해서 다양한 축소 및 확장 연금개혁을 연금개혁궤적으로 규명하였고, 선형혼합효과모형 (Linear Mixed Effect Model, LMM)을 통해 각 연금개혁궤적이 연금노력(Pension Effort), 즉 연금지출(Pension Expenditure)과 연금관대성(Pension Generosity)에 대한 영향을 분석하였다. 분석결과에 따라, 4가지 연금개혁 궤적 유형으로 구분할 수 있다: 노동활성화개혁(Labor-Activated Pension, LAP), 민영화확장개혁(Extended Privatization Pension, EPP)개혁, 후발구조적개혁(Latecomer Structural Pension, LSP) 그리고 긴축연금개혁(Extensive Retrenchment Pension, ERP). 노동활성화개혁(LAP)은CRP(1990-2015) 기간 이전의 매우 높은 실업률과 급진적인 인구학적 변화를 겪은 선진 복지국가로 구성되어 있다. CRP(1990-2015)기간에 진입하여 GDP 성장과 고용률 증가세를 점차적으로 확인할 수 있지만 新사회위험(New Social risk)에 가장 심각한 국면을 직면하고 있었다. 예를 들어, 높은 여성의 노동시장 참가율, 높은 세계화 지수 및 서비스업의 증가 등 있다. 이러한 舊사회위험(Old Social Risk) 및 新사회위험(New Social Risk)을 대응하기 위해 대부분 국가들은 다양한 모수적연금개혁을 실시했다. 특히 은퇴에 근접한 연령인 개인들은 계속 노동시장에 남을 수 있도록 많은 연금개혁을 노력해왔다. 예를 들어, 은퇴연령을 높이고 조기은퇴 연령 축소 및 조기은퇴의 감액을 강화하여 노동시장 참여를 유발하기 위한 많은 연금개혁을 했다. 동시에 표적화(Targeting)와 再조준화(Recalibration)등 확장개혁(Expansionary Reform)을 통해 연금 수급여건을 낮춤으로써 서비스업을 비롯한 저임금 노동자들의 노동시장 참여를 장려하기 위한 개혁을 실시하였다. 민영화확장개혁(EPP)은 거시적 사회경제 변화를 경험한 선진국으로 노동활성화개혁(LAP) 클러스터와 비슷한 거시적 사회변화 구조를 경험하였다. 이 클러스터는 CRP(1990-2015) 기간에 높은 서비스업 취업률과 더 높은 경제적 개방성을 나타낸다. 또한 65세 이상 인구 비율이 가장 높고 저출산 문제를 함께 경험하고 있다. 연금개혁 전략은 노동활성화개혁(LAP)의 채택 전략과 뚜렷한 차이가 존재하고 있다. 민영화확장개혁(EPP)은 직업 또는 개인연금의 가입을 자발적 가입에서 강제가입으로 확정하며 기존 공적연금시스템에 대한 축소개혁을 함께 진행해왔다. 저임금 노동자를 보상화기 위하여 자산조사 (Means-Test)를 통해 연금 혜택이나 연금 크레딧 (Pension Credit)과 같은 다양한 확장연금개혁(Expansionary Reform)도 이뤄졌다. 후발구조적개혁(LSP)은 기존의 연금제도는 중앙계획경제에서 광범위한 시장경제로의 이행을 경험한 국가들로 이루어졌다는 독특한 성격을 지닌다. 이러한 국가가 시장경제로 전환한 초기에는 비교적 느리게 경제가 성장하였으며 거시 경제적 전환뿐만 아니라 인구 구조적인 변화도 같이 직면하고 있었다. 또한 빠른 시장경제개방과 脫산업화로 인해 산업구조도 급격한 변화를 겪고 있기 때문에 기존의 연금제도의 골격을 유지하기 힘든 조건에 직면하고 있다. 후발구조적개혁(LSP)은 이처럼 다양한 거시 사회경제적 구조변화로 인해 급등한 연금비용 지출에 대한 대책으로 구조적개혁을 선택하였다. 취약한 집단을 보상하기 위해 여러 표적화(Targeting)와 같은 확장 연금개혁(Expansionary Reform)을 했지만 再조준화(Recalibration) 개혁은 아직 도입되지 않았다. 긴축형연금개혁(ERP)은 가장 빠른 고령화를 겪었으며 출산율이 급격히 하락한 것을 경험하고 있는 국가로 구성되었다. 新사회위험(New Social Risk) 역시 비정규직 노동자, 여성 노동시장 참여율 그리고 낮은 취업률을 포함하는 심각한 사회 및 경제적 어려움을 겪고 있다. 긴축형연금개혁(ERP)은 이처럼 점차 늘어나는 新사회위험 (New Social Risk)과 전통적인 '고급여, 저분담' 연금구조의 어려움에 직면하기 때문에 포괄적인 모수개혁을 통해 기존의 관대한 연금시스템을 축소하려고 한다. 저소득 집단과 고령 빈곤층에 대한 자산조사 (Means-test) 와 같은 표적화 (Targeting) 개혁을 통해 노후소득보장의 보조적 역할을 추가하였다. 본 연구는 위에 도출한 4가지 연금개혁 클러스터를 독립변수로 혼합효과모형(Linear Mixed Effect Model, LMM)에 투입하여 각 연금개혁이 연금노력 (Pension Effort)에 대해 통계적으로 분석하였다. 분석결과, 긴축형연금개혁(ERP)에 비해 노동활성화개혁(LAP)은 통계적으로 연금지출(Pension Expenditure)을 감소시켰으며, 반면에 민영화확장개혁(EPP)은 연금관대성(Pension Generosity)을 통계적으로 감소시켰다. 노동활성화개혁(LAP)의 연금개혁 특징을 보면 은퇴연령과 조기은퇴에 대해 가장 많이 강화했고, 한편 긴축형연금개혁(ERP)은 직업 또는 개인연금 가입을 강제가입으로 확장하여 연금 기여와 혜택 간의 더 직접적인 연결고리를 강조했다. 본 연구의 이론적 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 연금개혁이 연금노력 (연금 지출 및 연금 관대성)에 대한 영향의 가장 핵심적인 변수라고 강조하며 또한 연금개혁은 축소형과 확장형 연금개혁을 함께 연구해야 한다고 주장한다. 둘째, 대부분 기존의 비교연구는 중국, 일본과 한국 등 동아시아 국가들을 제외해왔다. 하지만 비교정책에서 이러한 국가들을 실증적분석을 통해 차이점을 도출하여 미래 연구에서 더 효과적으로 다룰 수 있도록 해야 한다. 셋째, 이 연구는 비교사회정책 연구의 복지정책 및 제도를 분류에 대한 정태적(靜態的)인 관점이 아닌 정책변화를 반영할 수 있는 동태적(動態的)인 관점으로 보는 것을 더 타당하며 심층적으로 분석할 수 있다고 주장한다. 정책적 함의는 다음과 같이 제시하였다. 개혁 클러스터마다 각 장단점이 존재하며 정책 입안가들은 연금개혁 정책을 도입할 때 연금지출과 연금관대성을 모두 고려해야 한다. 특히 脫산업화로 인해 일시적・장기적 실업의 증가, 비정규직고용과 여성고용의 증가 등 新사회위험 및 舊사회위험을 고려해서 미래 연금개혁에서 연금지출과 연금 관대성을 동시에 고려해야한다. 이를 신중하게 고려하지 않으면 脫산업화 이후의 저소득 및 취약계층은 더 높은 노인 빈곤에 직면할 수 있다. 한국 연금개혁의 예를 들면, 긴축형연금개혁(ERP)은 장기적으로 연금지출을 낮추고 또한 자산조사(Means-Test)와 같은 표적화(Targeting)개혁을 통해 사회부조형 연금으로 노인빈곤을 해소할 수 있지만 이러한 포괄적인 축소 개혁은 특히 미래 세대의 저소득층의 심각한 연금부족의 문제를 초래할 수 있다. 또 다른 세 가지 한국의 연금개혁에 대한 시사점을 다음과 같이 제시한다. 민영화확장개혁(EPP)은 주로 개인연금 및 직업연금의 강제가입을 통해 연금의 관대성을 제고하기 때문에 이와 같은 개혁전략을 채택하면 한국의 연금의 보장성을 악화시킬 가능성이 매우 크다. 특히 비전형 노동자와 저소득층의 연금수준을 악화시킬 가능성이 매우 크다. 또한 후발구조적개혁(LSP)은 한국의 연금제도의 현황에 현실적이지 않다고 본다. 한국의 독특한 산업구조 및 脫산업사회적 요구와 수요로 인해 비정규직 노동자의 증가로 많은 가입자가 이중부담(Double Payment)을 직면해야 하는 실정이다. 노동활성화개혁(LAP)은 한국의 공적연금제도를 강화하며 한국의 노인 빈곤 및 新사회위험(New Social Risk) 등 문제를 완화하는데 있어 도움이 될 수 있다고 판단한다. ; Chapter One: Introduction 1 1.1 The Purpose of this Study 1 1.2 Limitations of Contemporary Literature 7 1.3 Identifying Dynamic Pension Reform and Pension Effort 13 1.4 Research Scope and Research Questions 15 Chapter Two: Theoretical Framework and Literature Review 18 1.1 Pension Reform Background 19 1.1.1 Demographic Pressures 19 1.1.2 Macro-economic Pressures 24 2.1 Pension Reforms Trends and Pension Structures 27 2.1.1 Trend 1: Convergence between Bismarckian and Beveridgean Structures 28 2.1.2 Trend 2: Retrenchment of Inherited Pension Systems 41 2.1.3 Summary 43 3.1 What Influences Changes in Pension Effort? Existing Arguments 45 3.1.1 Socio-economic Factors 46 3.1.2 Institutional Factors 50 3.1.3 Political Factors 52 4.1 Pension Reform Implementation - The Linchpin of Pension Effort 59 5.1 Characterizing Pension Reform – Four Pension Reform Dimensions 63 5.1.1 Insurance 69 5.1.2 Capitalization 70 5.1.3 Targeting 71 5.1.4 Recalibration 72 6.1 Empirical Research Overview 73 7.1 Analytical Framework 79 Chapter Three: Research Methodology 81 1.1 Data and Scope 81 2.1 Operational Definition of Variables 82 2.1.1 Dependent Variables 84 2.1.2 Independent Variables 87 2.1.3 Control Variables 98 3.1 Methodology 107 3.1.1 Part One: Pension Reform Classification 110 3.1.2 Part Two: Evaluation for Pension Effort - Linear Mixed-effect Model (LMM) 114 Chapter Four: Empirical Analysis 119 1.1 Descriptive Analysis 120 1.1.1 Data 120 1.1.2 Macro-socio-economic Changes 122 1.1.3 Tendencies of Pension Expenditure and Pension Generosity 127 1.1.4 Pension Reform across Countries from 1990 to 2015 132 1.1.5 Summary 151 2.2 Cluster Analysis Results 152 2.1.1 Identifying Pension Reform Clusters 152 2.1.2 Pension Reform Cluster Descriptive Statistics 156 2.1.3 Pension Expenditure and Pension Generosity 164 3.1 Pension Reform Characteristics in Four Pension Reform Clusters 166 3.1.1 Labor-activated pension (LAP) Reforms 166 3.1.2 Extended Privatization Pension (EPP) Reforms 175 3.1.3 Latecomer Structural Pension (LSP) Reforms 190 3.1.4 Extensive Retrenchment Pension (ERP) Reforms 198 3.1.5 Summary 207 4.1 Mixed Effect Model Analytical Results 211 4.1.1 Pension Expenditure 218 4.1.2 Pension Generosity 226 Chapter Five: Conclusion 232 1.1 Research Summary of Findings 232 1.2 Theoretical Implications 235 1.3 Policy Implications 239 1.4 Research Limitations 244 References 248 Appendix A. 267 Abstract (Korean) 272 Abstract (Chinese) 278 ; Doctor
ANALISIS IMPLEMENTASI PERNYATAAN STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAH (PSAP) NOMOR 07 (AKUNTANSI ASET TEPAT) DI SEKRETARIAT DAERAH PEMERINTAH KABUPATEN SANGGAU" Fajri Agustiandi Jurusan Akuntansi S1 Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Tanjungpura This study aims to determine how the implementation of Statement Governmental Accounting Standards (PSAP) No. 07 (Accounting Fixed Assets) in the Secretariat Regional Government Sanggau, and the factors that influence has not been the implementation Statement Government Accounting Standards (PSAP) No. 07 (Accounting Fixed Assets) in Secretariat Regional Government Sanggau. To realize good governance (good goverment) needed accountability and transparency from government institutions in carrying out its duties and functions to the public. The fixed assets are the largest component in most government entities, and therefore needs to be managed properly start recording until the maintenance and sustainability of the item. And depreciation is a necessary means so that the information provided more accountability and up to date, so it can be used as an indicator of policy makers with regard to fixed assets.The method used in this research is descriptive method. The author uses research techniques library (library reasearch) and field research (field research) in the form of Statament of Government Accounting Standard No. 07, Government Regulation No. 71 Year 2010 and the Technical Bulletin No. 05.The results of this study indicate that Secretariat Regional Government Sanggau yet fully adopted Statement Government Accounting Standard No. 71, but has carried out the process of classification, recognition and registration in accordance with the Statement Government Accounting Standard No. 07 of the Government Regulation No. 71 of 2010, but has not specified the accumulated value depreciation, so that the value recorded in the balance sheet and the inventory report is just the first time the value of fixed assets acquired. Keywords: Fixed assets, Statement Government Accounting Standard (PSAP) No. 07, Depreciation "Analisis Implementasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau" ABSTRAK Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui bagaimana implementasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tetap) di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau, serta faktor-faktor yang mempengaruhi belum diterapkannya Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tetap) di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau. Untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good goverment) diperlukan adanya akuntabilitas dan transparansi dari Instansi Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan fungsinya kepada masyarakat. Aset tetap merupakan komponen terbesar pada sebagian besar entitas pemerintah, dan oleh karena itu perlu dikelola dengan baik mulai pencatatan hingga pemeliharaan dan keberlangsungan dari aset tetap tersebut. Dan penyusutan adalah suatu cara yang diperlukan agar informasi yang diberikan lebih akuntabilitas dan up to date, sehingga dapat digunakan sebagai indikator pembuat kebijakan berkenaan dengan aset tetap. Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode deskriptif. Penulis menggunakan teknik penelitian perpustakan (library reasearch) dan penelitian lapangan (field research) berupa Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 07, Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 dan Buletin Teknis Nomor 05. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa Sekretraiat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau belum sepenuhnya menerapkan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 71 namun telah melaksanakan proses pengklasifikasian, pengakuan dan pencatatan sesuai dengan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor 07 dari Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010, akan tetapi belum dicantumkan nilai akumulasi penyusutan, sehingga nilai yang tercatat di neraca dan laporan inventaris hanyalah nilai pertama kali aset tetap diperoleh. Kata kunci : Aset tetap, Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07, Penyusutan 1. Latar Belakang Dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good goverment) diperlukan adanya akuntabilitas dan transparansi dari Instansi Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan fungsinya kepada masyarakat.Dengan adanya akuntabilitas, setiap kegiatan dan hasil akhir atas kegiatan pemerintahan harus dapat dipertanggung jawabkan, serta memberikan hal positif kepada masyarakat sebagai wujud dari suatu negara maupun daerah.Salah satu media yang digunakan dalam mewujudkan pemerintahan yang baik adalah menyajikan laporan keuangan yang handal dan dapat dipertanggung jawabkan.Dan salah satu bagian yang terdapat dalam laporan keuangan adalah aset tetap. Laporan keuangan pada hakikatnya merupakan sebuah alat unutk pertanggungjawaban sebuah entitas atas pengelolaan sumber daya ekonomi yang dimiliki.Untuk dapat menghasilkan laporan keuangan yang relevan, handal, dan dapat dipercaya, pemerintah daerah harus memiliki sistem akuntansi yang handal.Sistem akuntansi yang lemah menyebabkan pengendalian intern lemah dan akhirnya laporan keuangan yang dihasilkan juga kurang handal dan kurang relevan untuk pembuatan keputusan. Selain sistem akuntansi yang handal, dalam hal pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi, maka diperlukan Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah atau secara lebih luas Standar Akuntansi Keuangan Sektor Publik.Saat ini sudah diterapkan Standar Akuntansi Keuangan untuk pemerintah daerah dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Untuk instansi pemerintah laporan keuangan seharusnya disusun dan disajikan mengacu pada Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) yang disusun dan dikembangkan oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintah (KSAP) sedangkan untuk entitas komersil berpedoman kepada Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK). Hal ini dikarenakan tujuan penggunaan dari laporan keuangan tidaklah sama sehingga dalam pengakuan, pengukuran dan pencatatan untuk kedua entitas tersebut tidak sama. Perubahan perlakuan akuntansi pemerintah menuju basis akrual akan membawa dampak walau sekecil apapun. Perubahan menuju arah yang lebih baik ini bukan berarti hadir tanpa masalah. Pertanyaan pro-kontra mengenai siap dan tidak siapkah pemerintah daerah mengimplementasikan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual ini akan terus timbul. Hal yang paling baku muncul adalah terkait sumber daya manusia pemerintah daerah. Sumber daya manusia yang kurang memadai menjadi masalah klasik dalam pengelolaan keuangan negara.Hal ini meliputi Sumber Daya Manusia (SDM) yang tidak kompeten dan cenderung resisten terhadap perubahan.Selanjutnya, infrastruktur yang dibutuhkan dalam penerapan akuntansi berbasis akrual penuh membutuhkan sumber daya teknologi informasi yang lebih tinggi. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis Akrual adalah Standar Akuntansi Pemerintahan yang mengakui pendapatan, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan finansial berbasis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan dalam APBN/APBD. Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis Akrual dikembangkan dari Perataturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 dengan mengacu pada Internatonal Public Sector Accounting Standards (IPSAS) dan memperhatikan peraturan perundangan yang berlaku. Dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 menggantikan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 24 tahun 2005 terjadi berbagai perubahan dan penyesuaian didalamnya. Lingkup pengaturan Peraturan Pemerintah ini meliputi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual dan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis kas menuju akrual. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual terdapat pada lampiran I dan berlaku sejak tanggal ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis kas menuju akrual pada lampiran II berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap untuk menerapkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual adalah Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang mengakui pendapatan, beban, aset, hutang, dan ekuitas dalam pelaporan keuangannya menggunakan basis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan dalam APBN/APBD. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis kas menuju akrual adalah Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan berbasis kas serta mengikuti aset, utang, dan ekuitas dana berbasis akrual. Neraca merupakan laporan keuangan yang menyajikan posisi keuangan pemerintah pada masa tahun berjalan. Tentang penyusunan Neraca Awal Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), yang dimaksud dengan posisi keuangan adalah posisi tentang aset, kewajiban dan ekuitas. Penilaian awal aset tetap dilakukan dengan melakukan kualifikasi terhadap barang berwujud untuk dapat diakui sebagai suatu aset dan dikelompokkan sebagai aset tetap, pada awalnya harus diukur berdasarkan biaya perolehan, aset tetap yang tidak diketahui harga perolehannya disajikan dengan nilai wajar dalam hal terjadi perubahan harga secara signifikan, pemerintah dapat melakukan penilaian kembali atas aset tetap yang dimiliki agar aset tetap pemerintah yang ada pada saat ini mencerminkan nilai wajar sekarang. Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 07 mendefinisikan penyusutan sebagai penyesuaian nilai sehubungan dengan penurunan kapasitas dan manfaat dari suatu aset. Pencatatan penyusutan ini merupakan salah satu tanda berlakunya basis akrual dalam Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 07 mengatur penyusutan pada bagian pengukuran berikutnya terhadap pengakuan awal. Aset tetap disajikan berdasarkan biaya perolehan aset tetap tersebut dikurangi akumulasi penyusutan. Dalam pencatatan aset tetap terdapat metode penyusutan yang merupakan alat untuk mendapatkan penyajian yang wajar atau nilai terkini dari aset tersebut yang tercantum didalam neraca dari tahun ke tahun. Nilai penyusutan untuk masing-masing periode dicatat pada akun Akumulasi Penyusutan dengan lawan akun diinvestasikan dalam aset tetap dan disajikan sebagai pengurang aset tetap (Beams, 2007). Adanya penyusutan aset tetap akan memungkinkan pemerintah untuk setiap tahunnya memperkirakan sisa manfaat suatu aset tetap yang diharapkan masih dapat diperoleh dalam masa beberapa tahun kedepan. Di samping itu, penyusutan memungkinkan pemerintah mendapat suatu informasi tentang keadaan potensi aset yang dimilkinya. Hal ini akan memberi informasi kepada pemerintah suatu pendekatan yang lebih sistematis dan logis dalam menganggarkan berbagai belanja pemeliharaan atau bahkan belanja modal untuk mengganti atau menambah aset tetap yang sudah dimiliki. Untuk memenuhi kebutuhan tersebut, pemerintah membutuhkan informasi tentang nilai aset tetap yang memadai.Hal tersebut dapat dipenuhi apabila pemerintah menyelenggarakan perlakuan akuntansi aset tetap yang tepat. Tanpa penyusutan aset tetap, nilai aset tetap yang disajikan dalam neraca akan terdiri dari harga perolehan atau nilai wajar saat aset tetap diperoleh dan tidak mengindikasikan potensi sisa manfaat aset. Kondisi tersebut dapat menimbulkan kesalahan interpretasi dan berpotensi menimbulkan kesalahan dalam pengambilan keputusan terkait dengan pengelolaan aset tetap. Penyusutan akan sangat berpengaruh pada aset tetap berup tanah, bangunan peralatan dan mesin, serta jalan dan aset tetap lainnya. Dimana pos tersebut adalah jenis aset tetap yang memiliki harga perolehan yang cukup besar dan dibutuhkan untuk menunjang aktivitas dari sebuah entitas tetapi akan terjadi penyusutan yang membuat nilai dari pos tersebut semakin berkurang dan pada akhirnya akan dihapuskan. Hal ini akan sangat berpengaruh pada neraca yang mana perlakuan akuntansi penyusutannya kurang tepat sehingga dapat memberikan informasi yang kurang tepat karena tidak menunjukkan nilai yang seharusnya. Terdapat alasan mengapa penelitian mengenai penerapan akuntansi akrual pada pemerintah ini perlu dilakukan, terutama karena konsep akuntansi akrual di lingkungan pemerintah masih sangat baru, dan juga amanat undang-undang agar Pemerintah segera menggunakan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual. Pada Tabel 1.1 dapat kita lihat bahwa aset tetap memiliki persentase yang cukup besar, pada tahun 2013 aset tetap Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau mencakup 86,53% dari total keseluruhan aktiva yang dimiliki, sedangkan pada tahun 2014 aset tetap Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau mencakup 92,12% dari total keseluruhan aktiva Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau. Peningkatan jumlah aset yang terjadi dari tahun 2013 ke tahun 2014 sebesar 5,59% menunjukkan bahwa tidak adanya penyusutan yang menunjukkan barang tersebut mulai usang atau rusak karena telah dimanfaatkan. Seharusnya penyusutan berguna sebagai pengurang aset tetap sebagai konsekuensi dari pemanfaatan aset tetap, hal ini tidak sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010 dan PSAP Nomor 07 tentang aset tetap. Berdasarkan Tabel 1.2 pada tahun 2013 Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau memiliki jumlah aset yaitu: Tanah 4.654.647.000,00 (69,47%), Peralatan dan Mesin 1.660.878.603.00 (24,79%), Jalan, Jaringan dan Instalasi 374.385.000,00 (5,59%), Aset Tetap Lainnya 10.000.000,00 (0,15%). Dalam hal ini Tanah memiliki persentase lebih banyak sebesar 69,47% dari seluruh total aset tetap. Sedangkan pada tahun 2014 Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau memiliki jumlah aset yaitu: Tanah 10.452.890.000,00 (75,79%), Peralatan dan Mesin 3.085.306.500,00 (22,37%), Jalan, Jaringan dan Instalasi 254.100.000,00 (1,84%). Pada tahun 2014 sama seperti tahun 2013 tanah memiliki persentase lebih banyak sebesar 75,79% dari seluruh total aset tetap. Berdasarkan tabel di atas Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau pada tahun 2013 dan 2014 memiliki aset tetap yang terdiri dari : tanah; peralatan dan mesin; gedung dan bangunan; jalan, irigasi, dan instalasi; aset tetap lainnya; dan konstruksi dalam pengerjaan. Uraian di atas menunjukkan arti penting perlakuan akuntansi khususnya terhadap aset tetap berupa peralatan dan mesin yang berpengaruh pada penyajian laporan keuangan khususnya neraca yang menunjukkan posisi keuangan instansi pemerintahan. Berdasarkan latar belakang yang telah dipaparkan di atas, penulis ingin membahas perlakuan aset tetap pada Sekretatiat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau dengan judul "Analisis Implementasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau". 2. Tujuan Pustaka 2.1. Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau Sekretariat Daerah Kabupaten Pemerintah Kabupaten Sanggau merupakan unsur pembantu pimpinan Pemerintah Kabupaten yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah, berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati. Sekretariat Daerah Kabupaten Pemerintah Kabupaten Sanggau membantu Bupati dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan, administrasi, organisasi dan tata laksana serta memberikan pelayanan administrasi kepada seluruh Perangkat Daerah Kabupaten. 2.2. Definisi Akuntansi Pemerintah Ada beberapa pengertian tentang akuntansi yang dapat diungkapkan oleh penulis dalam penelitian ini untuk menambah pemahaman tentang akuntansi sebelum lebih jauh membahas mengenai akuntansi pemerintah, diantaranya adalah menurut Accounting Principle Board (APB) dalam Halim dan Kusufi (2012:36) bahwa "Akuntansi adalah suatu kegiatan jasa, fungsinya menyediakan informasi kuantitatif, terutama bersifat keuangan tentang entitas ekonomi yang dimaksudkan agar bermanfaat dalam pengambilan keputusan ekonomi dalam membuat pilihan-pilihan yang nalar diantara alternative arah dan tindakan." Sedangkan menurut Peraturan Pemerintah RI Nomor 71 Tahun 2010 pasal 1 ayat 2 menyatakan "Akuntansi adalah proses identifikasi, pencatatan, pengukuran, pengklasifikasian, pengikhtisaran transaksi dan kejadian keuangan, penyajian laporan, serta penginterprestasian atas hasilnya". 2.3. Definisi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pasal 1 ayat 3 menyatakan Standar Akuntasi Pemerintah (SAP) adalah prinsip-prinsip akuntasi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah serta didalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pasal 1 ayat 4 menyatakan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP), adalah Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang diberi judul, nomor, dan tanggal efektif. Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 07 atau biasa disingkat PSAP Nomor 07 adalah mengenai aset tetap. Tujuannya adalah mengatur perlakuan akuntansi untuk aset tetap, yang meliputi pengakuan, penentuan nilai tercatat, serta penentuan dan perlakuan akuntansi atas penilaian kembali dan penurunan nilai tercatat aset tetap dan lainnya 2.4. Definisi Aset Menurut FASB (SFSC No. 6) menjelaskan bahwa pengertian aset disini ialah manfaat ekonomis dimasa yang akan datang yang cukup pasti atau diperoleh atau dikuasai/dikendalikan oleh suatu entitas akibat transaksi yang terjadi dimasa lalu. Menurut Halim (2010:111) pengertian aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan atau sosial dimasa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yag diperlukan untuk menyediakan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya. 2.5. Definisi Aset Tetap Aset tetap adalah barang berwujud milik perusahaan yang sifatnya relatif permanen dan digunakan dalam kegiatan normal perusahaan,bukan untuk diperjual belikan (Rudianto, 2012). Menurut Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor 07, menjelaskan aset tetap adalah ; "Merupakan aset yang mempunyai manfaat ekonomi lebih dari (dua belas) bulan dan dipergunakan untuk oprasional pemerintahan atau untuk dimanfaatkan oleh masyarakat.Aset ini meliputi tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi, dan jaringan, aset tetap lainnya, dan konstruksi dalam pengerjaan." Menurut Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07, Aset tetap mempunyai peranan yang sangat penting karena mempunyai nilai yang cukup signifikan bila dibandingkan dengan komponen neraca lainnya. Dengan pengertian di atas diketahui bahwa aset tetap adalah aktiva yang berumur panjang atau setidaknya lebih dari 12 bulan yang sifatnya relatif tetap yang dimiliki dan/atau dikuasai pemerintah yang bertujuan untuk dimanfaatkan oleh pemerintah maupun masyarakat umum. 2.6. Klasifikasi Aset Tetap Dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07, aset tetap dineraca diklasifikasikan sebagaimana dirinci dalam penjelasan berikut ini: TanahGedung dan bangunanPeralatan dan mesinJalan, irigasi, irigasi, dan jaringanAset tetap lainnyaKonstruksi dalam pengerjaan. 2.7. Pelakuan Aset Tetap Berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 07; 2.7.1.Pengakuan Aset Tetap Sesuai dengan klasifikasi Aset Tetap diatas, suatu aset dapat diakui sebagai aset tetap apabilaberwujud dan memenuhi kriteria: a) Mempunyai masa manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan; b) Biaya perolehan aset dapat diukur secara andal; c) Tidak dimaksudkan untuk dijual dalam operasi normal entitas; dan d) Diperoleh atau dibangun dengan maksud untuk digunakan. 2.7.2.Pengukuran Aset Tetap Aset tetap dinilai dengan biaya perolehan.Apabila penilaian aset tetap dengan menggunakan biaya perolehan tidak memungkinkan maka nilai aset tetap didasarkan pada nilai wajar pada saat perolehan. Biaya perolehan aset tetap yang dibangun dengan cara swakelola meliputi biaya langsung untuk tenaga kerja, bahan baku, dan biaya tidak langsung termasuk biaya perencanaan dan pengawasan, perlengkapan, tenaga listrik, sewa peralatan, dan semua biaya lainnya yang terjadi berkenaan dengan pembangunan aset tetap tersebut. Komponen biaya yang dapat dimasukkan sebagai biaya perolehan suatu aset tetap terdiri dari: Harga beli, Bea impor, Biaya persiapan tempat, Biaya pengiriman awal (initial delivery) dan biaya simpan dan bongkar muat (handling cost), Biaya pemasangan (instalation cost), Biaya profesional seperti arsitek dan insinyur, serta Biaya konstruksi 2.7.3.Penilaian Awal Aset Tetap Pada Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 paragraf 24-25 dinyatakan bahwa Barang berwujud yang memenuhi kualifikasi sebagai suatu aset tetap pada awalnya harus diukur beradsarkan biaya perolehan.Barang berwujud yang memenuhi kualifikasi sebagai suatu aset tetap pada awalnya harus diukur beradsarkan biaya perolehan. Penilaian kembali ada hubungannya dengan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 pada paragraf 58 bahwa bahwa pada penilaian pelaporan selanjutnya bukan pada saat perolehan awal. Jika aset tetap yang tidak diketahui harga perolehannya, pemerintah dapat menggunakan nilai wajar pada saat perolehan.Untuk penyusunan neraca awal suatu entitas, biaya perolehan aset tetap adalah nilai wajar pada saat neraca awal tersebut disusun. 2.7.4. Penyajian Aset Tetap Informasi yang harus di ungkapkan dalam penyajian aset tetap menurut Nordiawan & Ayuningtyas (2011:244): Kebijakan akuntansi untuk aset tetapDasar penilaian yang digunakan untuk mencatat aset tetapRekonsiliasi jumlah yang tercatat pada awal dan akhir periode yang menunjukkan penambahan, pelepasan, akumulasi penyusutan, dan mutasi aset tetap lainnya.Informasi penyusutan yang meliputi: nilai penyusutan, metode penyusutan yang digunakan, nilai manfaat, atau tarif penyusutan yang di gunakan. 2.7.5. Penyusutan Aset Tetap Total pengeluaran yang terjadi pada suatu periode akuntansi untuk memperoleh asset tetap tertentu tidak boleh dibebankan selurunya pada periode berjalan. Jika pengeluaran tersebut dibebankan seluruhnya pada periode berjalan, maka beban periode berjalan akan terlalu berat sedangkan beban periode berikutnya yang ikut menikmati dan memperoleh mamfaat dari asset tetap tersebut menjadi terlalu ringan. Penyusutan adalah pengalokasian harga perolehan aset tetap menjadi beban ke dalam periode akuntansi yang menikmati mamfaat dari aset tetap tersebut (Riahi, 2012). a. Penetapan Metode Penyusutan Berdasarkan Pernyatan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 paragraf 57 menyatakan metode penyusutan yang dapat dipergunakan oleh pemerintah sebagai berikut: 1) Metode Garis Lurus (Straight Line Method) Penyusutan Per Periode, rumusnya: 2) Metode Saldo Menurun Ganda (Double Declining Balance Method) Tarif Penyusutan diperoleh dengan rumus : 3) Metode Unit Produksi (Unit of Production Method) Tarif Penyusutan diperoleh dengan rumus : 2.8. Prosedur Penyusutan dan Contoh Jurnal Berdasarkan Buletin Teknis Nomor 5 Tentang Akuntansi Penyusutan 1. Identifikasi Aset Tetap yang Dapat Disusutkan Langkah ini untuk meyakinkan bahwa Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau yang akan melaksanakan pencatatan penyusutan tidak akan memasukkan aset tetap berupa tanah dan konstruksi dalam pengerjaan sebagai aset tetap yang akan disusutkan. 2. Pengelompokan Aseta. Aset Berkelompok Penyusutan dapat dilakukan terhadap aset tetap secara individual.Akan tetapi, penyusutan dapat pula dilakukan terhadap sekelompok aset sekaligus.Hal ini tentu memerlukan pemahaman tentang cara-cara pengelompokan aset.contohnya : Peralatan komputer lengkap yang dibeli 1 (satu) paket yang terdiri dari LCD monitor, CPU, UPS, mouse, dan lain-lain. Kemudian peralatan dapur seperti panci, kuali, sendok dan garpu. Peralatan tersebut harus digunakan bersamaan peralatan lainnya, harganya pun biasanya sangat kecil jika dibeli terpisah, jadi untuk mempermudah di kelompokkan, 1 set kursi tamu bersama meja yang terbuat dari kayu jati.Terutama untuk peralatan yang memiliki kesamaan jenis, sifat dan kegunaan. b. Aset Individual Aset tetap yang bisa disusutkan sendiri, karena memiliki nilai perolehan yang cukup besar dan tidak tergantung pada peralatan lainnya dalam penggunaannya, misalnya : kendaraan dinas, mesin genset, dan lain-lain. 3. Penetapan Nilai Aset Tetap yang Wajar Aset tetap harus menyajikan nilai perolehan atau nilai wajar yang memiliki bukti seperti akte sertifikat tanah, bukti kwitansi pembelian, surat kuasa atau hibah. 4. Penetapan Nilai yang Dapat Disusutkan Oleh karena aset tetap milik pemerintah diperoleh bukan untuk tujuan dijual, melainkan untuk sepenuhnya digunakan sesuai tugas dan fungsi instansi pemerintah, maka nilai sisa/residu tidak diakui.Dengan demikian, setiap nilai aset tetap, baik yang bersifat individual maupun kelompok, langsung diakui sebagai nilai yang dapat disusutkan. 5. Penetapan Metode Penyusutan Sesuai dengan buletin teknis no. 5 tentang akuntansi penyusutan, dalam penetapan metode penyusutan, metode garis lurus adalah metode yang paling populer karena dirasakan paling sederhana.Yang paling dirasa rumit, adalah metode saldo menurun berganda. 2.9. Kerangka Pemikiran Berdasarkan latar belakang dan tinjauan pustaka yang diatas, maka peneliti mengindikasikan mekanisme dan karakteristik good governmentdalam hal ini dilihat dari penerapan kepatuhan perlakuan aset tetap terhadap Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor. 07. Menurut Idrus (2009:75) bahwa "Kerangka pikir adalah gambaran mengenai hubungan antar variabel dalam suatu penelitian, yang diuraikan oleh jalan pikiran menurut kerangka logis." Dari landasan teori yang telah diuraikan di atas, kemudian dapat digambarkan ke dalam kerangka teoritis yang disusun sebagai berikut: Gambar 2.1 Skema Kerangka Pemikiran Untuk membantu dalam memahami implementasi perlakuan aset tetap terhadap Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 dalam meningkatkan good government yang mempengaruhi kualitas dan kinerja laporan keuangan khususnya bagian aset tetap di neraca Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau maka diperlukan suatu kerangka pemikiran seperti gambar di atas. Analisisi penelitian ini dilakukan untuk melihat keseriusan pemerintah Indonesia dalam penerapan good government karena menyadari bahwa sangat pentingnya pelaporan keuangan yang akuntabilitas dan transparansi harus sesuai Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tetap) dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2010. 3. METODE PENELITIAN 3.1. Jenis Penelitian Dalam penelitian ini, penulis mengunakan metode deskriptif, yaitupenelitian yang dilakukan dengan mengumpulkan informasi dari suatu gejala yang ada dengan maksud memberikan penjelasan sistematis, faktual, dan akurat mengenai fakta-fakta yang adapada saat penelitian dilakukan serta untuk memperoleh gambaran tentang perlakuan akuntansi aset tetap yang diterapkan pada laporan Neraca Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau. Menurut Umar (2008) dalam Yani (2012) metode deskriptif bertujuan untuk menguraikan sifat dan karakteristik dari suatu fenomena tertentu. Jadi dalam penelitian dengan desain ini jangan melakukan kesimpulan yang terlalu jauh atas data yang ada karena tujuan dari desain ini hanyalah mengumpulkan fakta dan menguraikannya secara menyeluruh dan teliti sesuai dengan persoalan yang akan dipecahkan. 3.2. Sumber Data Sumber data yang diperlukan dalam penelitian ini adalah: Data Primer, yaitu data yang diperoleh atau dikumpulkan oleh peneliti secara langsung dari sumber datanyaData Sekunder, yaitu data yang bersumber dari berbagai referensi berupa literatur atau buku dan dokumen-dokumen yang ada serta tersedia ditempat penelitian didalamnya termasuk Peraturan Perundang-Undangan yang berkaitan dengan penyusunan dan penyajian laporan keuangan 3.2.1.Cara Pengumpulan Data a. Penelitian Kepustakaan (Library Reasearch) Tujuan dari penelitian ini adalah untuk memperoleh data sekunder dan untuk mengetahui indikator-indikator dari variabel yang diukur. b. Penelitian Lapangan (Field Research) Yaitu cara pengumpulan data dengan mengadakan penelitian langsung pada objek yang diteliti untuk kemudian dipelajari, diolah dan dianalisis. 3.2.2. Lokasi Penelitian Lokasi penelitian di Kantor Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau, Provinsi Kalimantan Barat. 3.3. Tahapan Penelitian Tahapan-tahapan analisis data dalam penelitian ini sesuai dengan analisis data kualitatif model Miles dan Huberman dalam Sugiyono (2010:91), yaitu sebagai berikut: Pengumpulan data, Reduksi data, Penyajian data, Pengambilan keputusan atau verifikasi, 3.4. Alat Analisis Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 tahun 2010.Lampiran Kedua.Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 07 tentang Akuntansi Aset Tetap.Bulletin Teknis Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 05 tentang Akuntansi Penyusutan.Wawancara 4. Hasil Penelitian 4.1. Implementasi Perlakuan Akuntansi Berdasarkan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010 yang berbasis akrual menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 yang berbasis kas menuju akrual, berarti Standar Akuntansi Pemerintah telah mulai menggunakan basis akrual, akan tetapi pemerintah memberi 5 tahun masa transisi sebagai penyesuaian dan pembelajaran pemerintah untuk beralih ke basis akrual. Setelah 5 tahun maka semua entitas pemerintahan harus menggunakan basis akrual secara penuh pada laporan keuangannya. 4.2. Analisa Terhadap Laporan Inventaris Dan Neraca Tahun 2013 dan 2014 Laporan inventaris Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupeten Sanggau, sesuai dengan fokus utama dari penelitian ini adalah mengenai penyusutan aset tetap, berdasarkan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah nomor 07 dan Buletin Teknis 05 yang mengatur tentang Akuntansi Penyusutan Aset Tetap, tetapi berdasarkan laporan inventaris tahun anggaran 2013 dan 2014 yang dibuat oleh Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupeten Sanggau dapat dilihat bahwa aset tetapnya tidak disusutkan dan sehingga jumlah nilai dari aset tetapnya selalu meningkat tiap tahunnya. 4.3. Klasifikasi Aset Tetap Pengklasifikasian aset tetap oleh Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau berdasarkan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07, aset tetap dineraca diklasifikasikan menjadi enam akun sebagaimana dirinci dalam penjelasan berikut ini: TanahPeralatan dan MesinGedung dan BangunanJalan, Irigasi, dan JaringanAset Tetap LainnyaKonstruksi Dalam Pengerjaan A. a. b. 4.4. Penyusutan Aset Tetap Berdasarkan penelitian yang saya lakukan di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau maka didapatkan bahwa metode yang digunakan dalam penyusutan aset tetap adalah metode garis lurus (straight line method) untuk setiap pos akun aset tetap. Rumus metodegaris lurus adalah sebagai berikut : 4.5. Analisa Untuk Kebijakan Akuntansi Aset Tetap di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau Kebijakan Akuntansi Aset Tetap yang digunakan Sekretariat Daerah Kabupaten Sanggau adalah mengacu pada Peraturan Menteri Keuangan RepublikIndonesiaNomor 219/PMK.05/2013TentangKebijakan Akuntansi Pemerintah. 4.6. Implementasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau 1. Penetapan Metode Penyusutan Sesuai dengan Buketin Teknis nomor 5 tentang akuntansi penyusutan, dalam penetapan metode penyusutan, metode garis lurus adalah metode yang paling populer karena dirasakan paling sederhana. 2. Pengungkapkan Penyusutan di dalam Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) Paragraf 79 PSAP 07 menyatakan bahwa informasi penyusutan yang harus diungkapkan dalam laporan keuangan adalah : 1) Nilai penyusutan 2) Metode penyusutan yang digunakan 3) Masa manfaat atau tarif penyusutan yang digunakan 3. Perhitungan dan Jurnal Penyusutan Dalam contoh perhitungan penyusutan penulis mengambil sampel aset tetap yang akan disusutkan berupa aset tetap yang memiliki nilai yang sangat besar sehingga sangat berpengaruh dan juga aset tetap yang mudah rusak atau usang. 1. Kendaraan Dinas Roda Empat, Toyota Fortuner V A/T Tahun Perolehan 2014 Nilai perolehan Rp 534.613.415,32 Umur manfaat 8 tahun Berdasarkan nilai perolehan maka dapat di hitung penyusutan berdasarkan metode garis lurus untuk kendaraan dinas roda empat dengan rumus sebagai berikut: Penyusutan = = Rp 66.826.676,92 Berdasarkan hasil olahan data pada tabel 4.1 dapat dilihat bahwa dengan penyusutan tiap tahunnya sebesar Rp 66.826.676,92 yang didapat dari harga perolehan Toyota Fortuner V A/T, yaitu Rp 534.613.415,32 dibagi masa manfaat yaitu 8 tahun, maka nilai bukunya akan habis pada tahun 2022.Jurnal untuk mencatat penyusutan: Diinvestasikan dalam aset tetap Akumulasi penyusutan – Rp 66.826.676,92 Kendaraan Dinas Toyota Fortuner V A/T Rp 66.826.676,92 2. Unit Transceiver SSB Stational dan E2210ry (Alat Komunikasi) Tahun Perolehan 2013 Nilai Perolehan Rp 125.637.576,49 Umur manfaat 4 tahun Berdasarkan nilai perolehan maka dapat di hitung penyusutan berdasarkan metode garis lurus untuk alat berupa Unit Transceiver SSB Stational dan E2210ry (Alat Komunikasi) dengan rumus sebagai berikut: Penyusutan = = Rp 31.409.394,2 Berdasarkan hasil olahan data pada tabel 4.2 dapat dilihat bahwa penyusutan Unit Transceiver SSB Stational dan E2210ry (Alat Komunikasi), dengan biaya penyusutan makin menurun dari tahun ke tahun, akuntansi penyusutan untuk akhir tahun 2018 yaitu Rp 0 pada akhir masa manfaat dilakukan penyesuaian penyusutan sesuai dengan nilai buku terakhir. Jurnal untuk mencatat penyusutan: Diinvestasikan dalam aset tetap Akumulasi penyusutan – Rp 31.409.394,12 Unit Transceiver SSB Stational dan E2210ry Rp 31.409.394,12 3. PC Unit Tahun Perolehan 2013 Nilai Perolehan Rp 58.537.347,37 Umur manfaat 4 tahun Berdasarkan nilai perolehan maka dapat di hitung penyusutan berdasarkan metode garis lurus untuk alat berupa pc unit dengan rumus sebagai berikut: Penyusutan = = Rp 14.634.336,8 Berdasarkan hasil olahan data pada tabel 4.3 dapat dilihat bahwa dengan penyusutan tiap tahunnya sebesar Rp 14.634.336,84 yang didapat dari harga perolehan PC Unit, yaitu Rp 58.537.374,69 dibagi masa manfaat yaitu 4 tahun, maka nilai bukunya akan habis pada tahun 2018.Jurnal untuk mencatat penyusutan PC Unit tahun pertama sampai tahun kelima adalah Diinvestasikan dalam aset tetap Akumulasi penyusutan – Rp 14.634.336,84 PC Unit Stational dan E2210ry Rp 31.409.394,12 4.7. Faktor-faktor Belum Diterapkannya Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau Faktor-faktor yang mempengaruhi belum diterapkannya akuntansi penyusutan aset tetap sesuai dengan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor 07 tentang Akuntansi Aset Tetap di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau adalah sebagai berikut: a. Faktor Internal1. Menganggap belum wajib menggunakan basis akrual Adanya masa transisi untuk mempelajari hal-hal yang terdapat pada basis akrual mengakibatkan belum diwajibkan menggunakan basis akrual tersebut, seharusnya dimulai dari sekarang untuk mempelajari hal-hal yang terdapat pada basis akrual, agar pada saat wajib menggunakan basis akrual Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau sudah dapat beralih ke basis akrual. 2. Akuntansi penyusutan dipandang sebagai hal yang rumit Belum adanya Standar umum yang baku dan jelas terhadap penentuan masa manfaat terhadap suatu aset tetap yang membuat bingung untuk menerapkan akuntansi penyusutan serta belum adanya software atau aplikasi yang dapat mempermudah melakukan penyusutan. 3. Kualitassumber daya manusia yang belum memadai Persoalan ini sangat mendasar mengingat mekanisme perekrutan Pegawai Negri Sipil yang masih terpusat, meskipun kewenangan untuk pelaksanaan program peningkatan kualitas Sumber Daya Manusia ada di pemerintah daerah. Apalagi dengan adanya pemekaran daerah, hal ini menjadi persoalan tersendiri ketika Sumber Daya Manusia yang terbatas kemudian harus dibagi lagi. Kesiapan Sumber Daya Manusiasangat penting karena instansi kita masih kurang tenaga ahli akuntansi. Kemudian secara sarana dan prasarana masih perlu dipersiapkan untuk menuju Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010. b. Faktor Eksternal Kurangnya sosialisasi dari pemerintah tentang peraturan-peraturan yang menyangkut akuntansi baik itu penerapan akuntansi yang sesuai dengan Peraturan Pemerintah maupun penyusutan yang terjadi pada aset tetap yang dimiliki oleh Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau.Kurangnya pelatihan terhadap tenaga pencatatan aset dari instansi-instansi pemerintah dan sosialisasi yang masih kurang memadai. 4.8. Dampak Diterapkannya Penyusutan Aset Tetap Terhadap Penyajian Laporan Keuangan Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupeten Sanggau Penerapan Sistem Akuntansi Pemerintah berbasis akrual dapat berdampak pada jangka waktu penyelesaian dan penyampaian laporan keuangan serta dapat berpengaruh terhadap jangka waktu pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan mengingat laporan yang harus disiapkan lebih banyak dari Sistem Akuntansi Pemerintah sebelumnya sesuai Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005. Bagi sebagian besar instansi pemerintah, penyusutan adalah unsur beban operasi yang terbesar, sehingga patut diakuntansikan dan dilaporkan sebagai beban operasional. Bagi pemerintah yang bukan merupakan entitas bermotif laba, pertanggungjawaban penyajian aset tetap merupakan akuntabilitas utama. Pada bulletin teknis 05 tentang akuntansi penyusutan, besarnya penyusutan setiap tahunnya dicatat dalam neraca dengan menambah nilai akumulasi penyusutan dan mengurangi ekuitas dana dalam akun diinvestasikan dalam aset tetap. Ilustrasi penyajian nilai perolehan aset, akumulasi penyusutan dan nilai buku aset tetap dalam neraca sebagian pada buletin teknis nomor 05 tentang akuntansi penyusutan adalah sebagai berikut : Aset Tetap Tanah xxx Peralatan dan Mesin xxx Gedung dan Bangunan xxx Jalan, Irigasi, dan Jaringan xxx Aset Tetap Lainnya xxx Akumulasi Penyusutan (xxx) Nilai buku Aset xxx Konstruksi dalam Pengerjaan xxx Total Aset Tetap xxx Jika Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau dalam laporan keuangannya menerapkan penyusutan dan menyajikan akumulasi penyusutan sekaligus nilai perolehan aset tetap akan berdampak nilai buku aset tetap sebagai gambaran dari potensi manfaat yang masih dapat diharapkan dari aset yang bersangkutan dapat diketahui. Karena neraca yang tidak overstate, dimana lebih besar dari yang seharusnya, misalkan kendaraan dinas yang dibeli 5 tahun yang lalu dicatat nilainya sama setiap tahunnya padahal performa dan fisik kendaraan tersebut telah usang, sehingga menfaatnya telah berkurang seiring waktu dan pemanfaatannya. Penyusutan juga dapat membantu dalam membuat kebijakan yang berkenaan dengan pengelolaan aset tetap, karena tiap tahunnya pemeliharaan untuk aset tetap berupa mesin akan berbeda. Penyusutan di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau bukan untuk penciptaan dana pembelian aset tetap baru, namun sisa tahun ekonomis aset tetap yang baru akan menjadi pengingat bahwa manfaatnya akan habis dan lebih efektif dan efisien jika diganti yang baru. 5. Kesimpulan dan Saran 5.1. Kesimpulan 1. Implementasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat)Walaupun telah melakukan pengakuan, pengklasifikasian, pengukuran, dan pencatatan aset tetap secara benar, namun Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau belum menerapkan akuntansi penyusutan. Jadi Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau belum melakukan penerapan akuntansi penyusutan terhadap aset tetap yang sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 yang tertuang di dalam Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 07. Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau belum menerapkan akuntansi penyusutan aset tetap baik pada laporan inventaris maupun neracanya namun untuk pengakuan dan pengklasifikasian aset tetap sudah sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 07.Terdapat perbedaan antara jumlah total pada akun di pos akun tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan serta jalan, jaringan dan instalasi antara neraca dan laporan inventaris dikarenakan adanya salah perhitungan dan ada aset-aset yang rusak berat yang tidak dapat digunakan secara permanen sehingga aset tetap tersebut harus dipindahkan ke kelompok aset lain-lain atau telah dilakukan penghapusbukuan yang telah disetujui pejabat terkait terhadap aset tetap yang nilainya telah disusutkan seluruhnya tetapi masih belum dikeluarkan dari laporan inventaris.2. Faktor yang mempengaruhi belum diterapkannya Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) Nomor 07 (Akuntansi Aset Tepat) Di Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau.a. Faktor InternalMenganggap Belum Wajib Menggunakan Basis Akrual Adanya masa transisi untuk mempelajari hal-hal yang terdapat pada basis akrual mengakibatkan belum diwajibkan menggunakan basis akrual tersebut, seharusnya dimulai dari sekarang untuk mempelajari hal-hal yang terdapat pada basis akrual, agar pada saat wajib menggunakan basis akrual Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sanggau sudah dapat beralih ke basis akrual. Akuntansi Penyusutan dipandang sebagai hal yang Rumit Belum adanya Standar umum yang baku dan jelas terhadap penentuan masa manfaat terhadap suatu aset tetap yang membuat bingung untuk menerapkan akuntansi penyusutan serta belum adanya software atau aplikasi yang dapat mempermudah melakukan penyusutan. KualitasSumber Daya Manusia yang Belum Memadai Persoalan ini sangat mendasar mengingat mekanisme perekrutan Pegawai Negri Sipil yang masih terpusat, meskipun kewenangan untuk pelaksanaan program peningkatan kualitas Sumber Daya Manusia ada di pemerintah daerah. Apalagi dengan adanya pemekaran daerah, hal ini menjadi persoalan tersendiri ketika Sumber Daya Manusia yang terbatas kemudian harus dibagi lagi. Kesiapan Sumber Daya Manusiasangat penting karena instansi kita masih kurang tenaga ahli akuntansi. Kemudian secara sarana dan prasarana masih perlu dipersiapkan untuk menuju Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010. c. Faktor Eksternal Kurangnya sosialisasi dari pemerintah tentang Peraturan-peraturan yang menyangkut akuntansi penyusutan. Kurangnya pelatihan terhadap tenaga pencatatan aset dari instansi-instansi pemerintah dan sosialisasi yang masih kurang memadai. DAFTAR PUSTAKA Bastian, Indra. Sistem Akuntansi Sektor Publik. Penerbit Salemba Empat. Jakarta: 2011.Beams, Floyd A. et.al. Akuntansi Lanjutan. Edisi Kedelapan. Indeks. 2007.Buletin Teknis Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 05. Penyusutan Aset Tetap. Komite Estándar Akuntansi Pemerintah. Jakarta: 2007.Halim, Abdul. Akuntansi Keuangan Daerah, Akuntansi Sektor Publik. Penerbit. Salemba Empat. Jakarta: 2010.Halim, Abdul dan Kusufi, Muhammad Syam. Akuntansi Sektor PublikAkuntansi Keuangan Daerah. Edisi 4. Penerbit Salemba Empat. Jakarta: 2012.Horngren dan Harrison. Akuntansi Edisi Ketujuh Jilid 1, Penerbit Erlangga. 2007.Idrus, Muhammad. 2009. Metode Penelitian Ilmu Sosial. Penerbit Erlangga. Yogyakarta: 2009.Mulyadi. Auditing Edisi 6. Penerbit Salemba Empat. Jakarta: 2008. Nordiawan, Deddy dan Ayuningtyas Hertianti. Akuntansi Sektor Publik Edisi 2. Penerbit Salemba Empat. Jakarta: 2011.Pemerintah Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi pemerintahan. 2010.Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 219/PMK.05/2013. Kebijakan Akuntansi Aset Tetap. Jakarta: 2013.Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor. Lampiran II. 08 Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010. Akuntansi Aset Tetap (Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor 07). Jakarta: 2010.Putra, Andi Sanjaya. Analisis Penerapan Akuntansi Aset Tetap Sesuai PSAP No. 07 Pada Lembaga Teknis Daerah (LTD) Badan Kesatuan Bangsa Dan Politik (Kesbangpol) Provinsi Kalimantan Barat Tahun 2013.Skripsi. Pontianak: Jurusan Akuntansi Fakultas Ekonomi Universitas Tanjungpura. 2014.Riahi, Ahmed dan Belkaoui. Accounting Theory Edisi 5. Penerbit Salemba Empat. Jakarta: 2012.Rudianto. Pengantar Akuntansi. Penerbit Erlangga. Jakarta: 2012.Sugiyono. Memahami Penelitian Kualitatif. Penerbit Alfabeta. Bandung: 2010.Yani, Ida. "Efektivitas dan Efisiensi Pengelolaan Barang Milik Daerah melalui aplikasi SIMBADA berdasarkan Permendagri Nomor 17 Tahun 2007 pada Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah Kota Pontianak".Skripsi. Pontianak: Jurusan Akuntansi Fakultas Ekonomi Universitas Tanjungpura. 2012.
"Self-preservation is the first duty of a nation"Alexander Hamilton "The whole point of the doomsday machineis lost if you keep it a secret!!"Dr. Strangelove IV) Balance de poder Si la anarquía prima en el S.I, ¿que evita entonces que los estados se encuentren en estado de guerra perpetua? Ahí donde los liberales ven la influencia positiva de los vínculos comerciales y económicos como garantía a los lazos de paz, y los constructivistas avanzarán la importancia de compartir ideales y creencias que cimenten el accionar común de los estados, los realistas proponen, antes que nada, la idea del balance de poder como método para garantizar la paz o, en su defecto, limitar la guerra. Los pensadores realistas siempre han visto el crecimiento unilateral del poder de un miembro del S.I como una amenaza para la estabilidad del sistema. En este sentido, los realistas se preocupan principalmente por dos aspectos. El primero es la forma en que se distribuye el poder en el S.I y si el equilibrio de poder es un componente homeostático del S.I o, si por el contrario, es necesaria la intervención de los hombres de estado para garantizar el equilibrio. El segundo, más importante desde el punto de vista normativo, tiene que ver con qué clase de balance de poder (o que tipo de estructura del S.I) garantiza las mejores opciones de paz o estabilidad del sistema. Con respecto a la primera interrogación, he aquí una diferencia importante entre los teóricos realistas y los neorrealistas. Mientras los primeros, involucrados más en un análisis individual o micro (unit-level analysis) verán en el accionar de los estados dentro del S.I la mano de los estadistas, los neorrealistas plantean que la distribución del poder y la autorregulación son atributos propio del S.I (estructura). La competencia y búsqueda de superación permanente entre estados producirá movimientos y contra movimientos destinados a cancelarse recíprocamente (Waltz, 1979: 270). La tendencia al equilibrio es, por lo tanto, una característica propia de las relaciones internacionales; ocurrirá, lo quieran o no los estados. A diferencia de lo que piensan los realistas clásicos, donde el hombre, su racionalidad y sus apetitos están en el centro del sistema, para los neorrealistas es la estructura del S.I quien impone sus condiciones al estadista. Autores como Morgenthau han intentado combinar la postura voluntarista y la postura determinista, argumentando que si bien el balance de poder y las políticas destinadas a su preservación son inevitables y esenciales como factor estabilizante del S.I, es igualmente necesaria la intervención de los diplomáticos y estadistas para mantener dicho balance de poder, pero igualmente para crear las condiciones bajo las cuales no resulte imposible pensar un nuevo estado (orden) mundial (Morgenthau, 1966 : 161, 519). Por lo tanto, aquí vemos la centralidad del argumento de la naturaleza humana en el realismo clásico de Morgenthau pero, contrariamente a lo que a menudo se asume, esta visión se aleja parcialmente de la postura conservadora (negativa) de los realistas sobre la condición humana para incorporar una fuerza de cambio positiva. Con respecto al rol de los hombres de estado, Morgenthau distingue 3 tipos diferentes de líderes. Está el Realista, que piensa en términos de poder y actúa en términos de poder. Luego encontramos al Ideológico, que piensa en términos de principios morales pero actúa en términos de poder (cuando el interés nacional y la moral coinciden) y por último tendríamos al Moralista, que piensa y actúa en función de principios morales (Morgenthau, 1950: 840). Este último es, para Morgenthau, el estadista más peligroso de todos porque pone en jaque la supervivencia del estado al ignorar la lógica detrás del balance de poder: las RR.II no se rigen por consideraciones morales, del bien o del mal, de lo correcto o lo incorrecto. La única preocupación del estadista es cómo equilibrar el poder dentro del S.I, nada más, y nada menos. Con respecto a la segunda interrogación planteada, a saber qué clase de balance de poder (o que tipo de estructura del S.I) garantiza las mejores opciones de paz o estabilidad del sistema, la bipolaridad o la multipolaridad, los teóricos realistas difieren en función de la escuela a la que pertenecen. Todos suelen estar de acuerdo en que, a mayor número de actores, mayor será la incertidumbre y la cantidad de información que los estadistas deberán manejar. Resulta intuitivo considerar que es más fácil calcular las consecuencias de una determinada política cuando nos enfrentamos a un solo actor que si nos enfrentáramos a 10 actores diferentes. Por lo tanto, la multipolaridad aumenta la incertidumbre. ¿Es por eso el mundo más inseguro? Los neorrealistas, argumentarán claramente a favor de la bipolaridad. Al fin y al cabo, el mundo de la guerra fría, avanzan ellos, fue mucho más seguro que el de la Europa Napoleónica o el de la primera guerra mundial. ¿Por qué los neorrealistas se oponen a la multipolaridad? En primer lugar porque consideran que las alianzas flexibles limitan las opciones de un estado ya que cualquier estrategia adoptada debe no solo satisfacer a los aliados presentes sino también cortejar a los futuros aliados. En segundo lugar, y mucho más importante en términos de seguridad, Waltz (1988: 621) argumenta que si dos bloques competidores están simétricamente balanceados y si la competencia se enfoca en cuestiones vitales (seguridad), el riesgo de default o de abandono de un miembro de la coalición pone en riesgo la seguridad de todos. En un mundo bipolar, por el contrario, los líderes de la alianza pueden elegir sus estrategias principalmente para mejorar sus propios intereses y lidiar con el principal adversario y no para satisfacer a sus propios aliados (lo que llevaría a un sub optimo). Los realistas clásicos, sin embargo, argumentan que la multipolaridad conduce a la estabilidad porque, producto del aumento de la incertidumbre, los estados serán extra-precavidos. Asimismo, el importante número de actores independientes diluye el nivel de "obsesión" con un solo actor y disminuiría por lo tanto el riesgo de guerra ya que los estados se ven obligados a dividir su atención en un mayor número de actores (Viotti y Kauppi, 1993: 55). Estas dos visiones tienen una consecuencia directa sobre el tipo de ganancias que buscan los estados. Mientras que para los realistas clásicos el estado busca antes que nada ganancias absolutas, los neorrealistas consideran que las ganancias relativas (el ratio entre las ganancias de dos estados, o las pérdidas de dos estados) son fundamentales porque, en una competencia entre dos poderes, la pérdida de uno es la ganancia del otro. Waltz (1988: 623) identifica las principales amenazas a la seguridad en cada escenario. En un contexto multipolar, el principal riesgo es que los estados incurran en un error de cálculo (producto de la multiplicidad de actores y de la información imperfecta) en cuanto al balance de fuerzas existente, provocando así políticas agresivas destinadas al conflicto. En un contexto bipolar, la principal amenaza es una reacción exagerada frente a la amenaza rival. Para Waltz, claramente el problema más grave para la seguridad es el error de cálculo, porque mientras que la reacción exagerada en un mundo bipolar tan sólo conduce al desarrollo de una carrera armamentística o al enfrentamiento en conflictos menores y periféricos, el error de cálculo de las grandes potencias en un contexto multipolar tiene consecuencias devastadoras porque amenaza el status quo. La idea que el balance de poder es el resultado de la incertidumbre y la anarquía del S.I nos conduce a la interrogación siguiente: ¿cómo proceden los estados para garantizar el balance de poder? En otros términos, qué clase de alianzas son necesarias para asegurar que el poder esté uniformemente repartido dentro del sistema o, por el contrario, tengamos una concentración del poder. En última instancia, la pregunta que se hacen todos los realistas es: ¿qué configuración de actores y que estrategias a seguir, en función de la distribución de poder dada, aseguran la estabilidad del sistema?. Aquí nos encontramos frente a dos conceptos clásicos que enfrentan a la escuela realista con la escuela neorrealista: balancing vs. Bandwagoning. Ambos conceptos parten del supuesto que la distribución de poder en el S.I es desigual, por lo tanto, tendremos estados poderosos (Great Powers) y estados débiles o menos poderos. Sin embargo, como resultado de la constitución de alianzas y las amenazas a la seguridad internacional, los realistas suelen casi exclusivamente tomar en cuenta sólo a los estados poderosos (en particular los neorrealistas). Esto no implica, evidentemente, que entre los estados poderosos la distribución de poder no sea desigual. La idea detrás del balancing es que ninguna coalición logre dominar el concierto internacional. Para evitarlo, se entiende que los estados jugarán con las dotaciones de poder dadas para equilibrar las fuerzas en presencia. Esto implica que un estado poderoso decidirá apoyar a la coalición más débil para así ejercer un contrapeso similar a la coalición más fuerte, protegiendo así la seguridad de todos (Sweeney y Fritz, 2004: 429). Waltz define al balancing como "la alianza con el bando más débil en un esfuerzo por prevenir cualquier tentativa hegemónica" (Waltz, 1979: 126). Por el contrario, el bandwagoning representa justamente lo opuesto, aliarse a la coalición dominante. Esto es principalmente importante para los estados menos poderosos que ven en la posibilidad de alianza con la coalición más poderosa, no sólo una garantía a su seguridad, sino igualmente la posibilidad de alcanzar ganancias relativas. Por lo tanto, balancing implica una alianza con el más débil, mientras que bandwagoning es una alianza con el más fuerte. En cuanto al oportunismo o la frecuencia de cada fenómeno, Schweller (1997: 929) apunta: "Balancing is an extremely costly activity that most states would rather not engage in, but sometimes must to survive and protect their values. Bandwagoning rarely involves costs and is typically done in the expectation of gain". Asimismo, el balancing o el bandwagoning dependerá de la voluntad de los estados poderosos de mantener el status quo (en este caso seleccionarán el balancing) o, por el contrario, de la fuerza de los estados "revisionistas" o "codiciosos" quienes, deseosos de alterar el balance de fuerzas para su beneficio propio, impulsarán políticas agresivas y de desequilibrio (bandwagoning). Nuevamente Schweller (1997: 929) sostiene: "I argue that this status-quo bias overlooks the main protagonist or catalysts of balance of power theory: revisionist, dissatisfied powers that seek to expand their power at the expense of others. Without these states, there would be little need for security in world politics". En este sentido, múltiples estudios han demostrado que a menudo la fuente del conflicto y de la guerra en el S.I no es la inseguridad que se desprende de la incertidumbre, sino el accionar de los estados "codiciosos". Por ejemplo, aquellos que atribuyen la Primer Guerra mundial al dilema de la seguridad, desconocen que la verdadera causa de la guerra ha de buscarse en las aspiraciones expansionistas de Alemania (Glynn, 1992: 21). Aquí conviene realizar un apunte necesario en relación al balance de poder y en relación a la ya vista offense/defense theory . Tanto la evaluación objetiva del poder de cada actor, como la percepción subjetiva del balance son claves para efectivamente regular el balance. En otras palabras, el impacto estructural (distribución de las fuerzas en el sistema) debe ser complementado con la percepción que los estados tienen de dicho balance (Glaser, 1997:200). Los neorrealistas tienden a obviar la segunda parte para focalizarse exclusivamente en la estructura del S.I. Los realistas clásicos han históricamente favorecido la idea de balancing por sobre el bandwagonning como la mejor manera de mantener el equilibrio. Morgenthau argumenta, por ejemplo, que la intervención americana en las dos guerras mundiales detrás del "bando aliado" se debió no a consideraciones morales, éticas o civilizatorias, sino a un análisis del equilibrio de fuerzas, decidiendo apoyar a la coalición más débil: "It is by virtue of this concern that the United States has intervened in both World Wars on the side of the initially weaker coalition and that its European policies have so largely paralleled those of Great Britain: the maintenance of the balance of power" (Morgenthau, 1950: 835). Conviene ahora preguntarse qué tipo de alianza (balancing o bandwagoning), ha predominado a lo largo de la historia reciente. Sweeney y Fritz (2004) llegan a ciertas conclusiones interesantes. En primer lugar, durante el período de Guerras Mundiales, la alianza entre grandes potencias era más común que en el período de Guerra Fría (Sweeney y Fritz, 2004: 441, 444, 446). Igualmente, los autores demuestran que las democracias son menos propensas a las alianzas. Otra constatación es que el aumento del gasto militar aumenta la propensión a generar alianzas. Bien que este resultado resulte contra intuitivo (es decir que la alianza no disminuye el gasto sino que lo aumenta), se explica por el hecho que los estados combinan estrategias internas y externas para asegurar su seguridad, en particular en un contexto de self help. En este sentido, ni el aliado más "leal" es garantía alguna en el S.I. En cuanto al tipo de alianza, el estudio de Sweeney y Fritz demuestra, contrariamente a la creencia generalizada, que el bandwagoning es una estrategia igual de dominante que el balancing porque, argumentan los autores, salvo en los casos en que la seguridad se encuentra realmente en peligro (y estos casos tienden a ser minoritarios), los estados poderosos eligen sus estrategias de alianza en función de los intereses mutuos, y no en relación a la distribución del poder en el S.I. Este punto es ciertamente novedoso en lo que al pensamiento realista refiere, ya que cuestiona la centralidad del argumento del poder como principal determinante del accionar de los estados y en particular que los estados poderosos recurren tanto al bandwagoning como los estados débiles (lo que era de esperar). En conclusión, en cruciales contextos de inseguridad, los estados poderosos adoptarán la estrategia del balancing, de lo contrario, optarán por la alianza con el más fuerte para maximizar las ganancias potenciales y trabajar en defensa de intereses comunes. V) La respuesta neorrealista al realismo clásico El realismo clásico ha intentado explicar las causas de la guerra reflexionando sobre la naturaleza humana y su apetito depredador. El más relevante crítico de esta posición fue Kenneth Waltz (1959), argumentando que los clásicos equivocaban su enfoque centrando su análisis principalmente a nivel individual (unit level analysis o First image realism). Las causas de la guerra, según él, deben buscarse a nivel de las características o deficiencias de la estructura del S.I (Third Person Realism). Es por esta razón que se ha denominado al neorrealismo como realismo estructural o sistémico. En la teoría neorrealista, el conflicto y la guerra son el producto de un ambiente internacional inseguro, anárquico e impredecible. Son el S.I y las normas que lo regulan (la estructura), quienes fuerzan a los estados a comportarse de determinada manera. El principal objetivo, en este contexto, no debe ser otro que el de garantizar la supervivencia del estado. El neorrealismo depura a la teoría de toda influencia de la naturaleza humana: "States seek to maintain or expand their influence because they are forced to do so by the logic of the system, not because they are disposed to do so" (Shimko, 1992: 293). Aquí el concepto de anarquía se transforma en central al argumento neorrealista. Contrariamente a la fundamentación clásica donde la anarquía no es la causa de la guerra, sino que es una condición del sistema que facilita el conflicto (la causa siendo el deseo del hombre de dominar al otro), en el neorrealismo la anarquía es una fuerza causal que condiciona el comportamiento de los actores. Conviene aquí explicar claramente qué entienden los neorrealistas por estructura. Al fin y al cabo, se trata de la idea central sobre la que reposa toda su argumentación teórica. Para los neorrealistas, la estructura es: A) La configuración particular de actores dentro del S.I. Este puede ser bipolar, multipolar o hegemónico, y B) La estructura hace referencia a la anarquía que caracteriza todos los sistemas internacionales (la norma que regula el comportamiento de los actores) (Forde, 1995: 145).Si los realistas clásicos pensaban tanto en términos de naturaleza humana como de estructura, los neorrealistas han desnudado a la teoría de toda referencia a la condición humana. Por lo tanto, lo que explica el comportamiento de los actores en el realismo clásico es el anhelo de poder y dominación, mientras que para el neorrealismo, el comportamiento de los estados es producto del miedo, es decir, la imprevisibilidad y potencial agresividad en el accionar de los estados rivales producto de la situación de anarquía en el S.I (Shimko, 1992: 294). El realismo clásico reposa entonces sobre un análisis individual: la naturaleza humana, y el neorrealismo sobre un perspectiva sistémica: las normas y fallas que regulan el S.I. El miedo de un acontecimiento: la dominación de un actor sobre otro, no implica que ese hecho esté forzosamente destinado a ocurrir. Pero en un contexto de incertidumbre, la sola posibilidad o, lo que es más importante aún, la percepción que tal acontecimiento pueda suceder, es suficiente para alterar el comportamiento de los estados. Esto conduce inevitablemente a que, si para los realistas clásicos el poder es un fin en sí y la principal preocupación de los estados, para los neorrealistas el poder no es más que un medio para un fin. En situaciones cruciales, la preocupación vital de los estados no es el poder, sino la seguridad. El neorrealismo redefine los principios básicos del realismo cásico para incorporar el componente estructural. Waltz (1988: 618-619) avanza cuatro principios centrales al realismo estructural: 1) Los Estados son actores unitarios que quieren como mínimo la supervivencia (y como máximo la expansión) y son las unidades constitutivas del S.I.; 2) La característica esencial del sistema es la anarquía (ausencia de monopolio centralizado de la violencia legítima); 3) Los cambios en la estructura y en consecuencia en el sistema ocurren con las variaciones del número de grandes poderes; 4) No hay diferencia entre los actores (pero sólo los estados poderosos cuentan). Por lo tanto, es el sistema el que condiciona el comportamiento de las unidades. Este debe ser explicado en referencia al posicionamiento de los actores en el sistema y no en referencia a las cualidades internas de cada unidad. Producto del estado de anarquía y de la incertidumbre, los neorrealistas adoptan la máxima realista que los actores son por naturaleza desconfiados y hasta hostiles. Otro aporte innovador del neorrealismo ha sido la redefinición de las relaciones causales. El realismo clásico explica la causalidad unidireccionalmente, es decir que son las interacciones de los individuos y de los estados los que provocan el fenómeno central de las RR.II: la lucha por el poder. Para los realistas, la lucha por el poder sucede simplemente porque los hombres desean ciertas cosas, y no porque sus motivos sean puramente perversos. Para los neorrealistas, sin embargo, al aplicar la idea que la política internacional no puede ser entendida sin tomar en cuenta los efectos de la estructura, refutan el enfoque individual del realismo clásico: que el apetito por el poder es causa suficiente para la guerra (Waltz, 1988: 616). En relación al poder, los neorrealistas son extremadamente críticos con la idea de acumulación del poder por el poder. En una óptica sistémica, el poder debe servir únicamente para salvaguardar los intereses del estado equilibrando poder con poder. La concentración excesiva (desigual con respecto al resto del sistema) de poder es, a lo largo de la historia, una receta para la guerra. El éxito, como diría Waltz, lleva al fracaso, así le sucedió a la Francia Napoleónica y a la Alemania del siglo XX. Para los neorrealistas, en un mundo bipolar el equilibrio, no el desequilibrio, es la clave, y la disuasión el instrumento. El desarrollo del arma atómica cambió radicalmente la racionalidad de los estados y, argumenta Waltz (1988: 626), ha hecho del mundo un lugar mucho más seguro: "In a conventional world, a country can sensibly attack if it believes that success is probable, in a nuclear world, a country cannot sensibly attack unless it believes that success is assured". La incertidumbre, no la certidumbre, es la clave para asegurar la disuasión. Sin embargo, aquí encontramos cierta contradicción en la teoría neorrealista cuando argumenta que el desarrollo del arma atómica ha cambiado el comportamiento de los estados a nivel sistémico. Sería entonces un cambio al nivel individual, el hecho que los estados cuenten o no con armamento nuclear, el que ha provocado un cambio a nivel estructural: el fin de la guerra entra las grandes potencias. ¿Por qué el neorrealismo se impuso, a partir de los años 70, como la escuela dominante dentro del realismo? Principalmente porque el neorrealismo sería científicamente "más sólido" que el realismo clásico, a menudo considerado como difuso, intuitivo, contradictorio y metodológicamente débil. Tanto los behavioristas como los positivistas critican la falta de elementos falsificables y verificables del realismo clásico, así como la fundamentación de toda su teoría sobre leyes de la naturaleza humana que son inverificables desde el punto de vista científico (Smith, 1987: 105). El neorrealismo, en respuesta a esto, ha sido un intento de sistematizar la visión realista en una teoría más rigurosa de las relaciones internacionales. Para Waltz, el neorrealismo representa un progreso científico sobre el realismo clásico porque es capaz de generar proposiciones y predicciones empíricamente verificables y, al focalizar el análisis sobre la estructura como eje central de la teoría, aportar un mayor rigor teórico y metodológico. Sin embargo, este nivel de abstracción teórica de todo lo que no sea la estructural del S.I, ha generado críticas a la posición neorrealista. Al eliminar de toda reflexión teórica los aspectos relacionados a la economía, a la política interna y hasta a la naturaleza humana, el neorrealismo se alejaría de una comprensión exhaustiva de los aspectos y actores que regulan una verdadera teoría de las RR.II (Forde, 1991: 142). Asimismo, la negación de los neorrealistas de toda dimensión ética de la política internacional, en clara fractura con la escuela clásica, ha sido igualmente criticada. *Este artículo fue presentado en la 9° sesión el Seminario Interno de Discusión Teórica 2013, organizado por el Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad ORT Uruguay. Germán Clulow es Licenciado en Estudios Internacionales por la Universidad ORT –Uruguay, Master en Ciencia Política por la Université de Genève – Suiza, y Master en Estudios de Desarrollo por el Instituto de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo (IHEID-The Graduate Institute) Ginebra, Suiza.
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEMILIHANKEPALA DAERAH DAN WAKIL KEPALA DAERAHKABUPATEN YAHUKIMO PROVINSI PAPUA TAHUN 2011OLEH : JOHN SIFFY MIRINNIM : 98083332ABSTRAKModel pemilihan kepala daerah secara langsung dalam sistem pemerintahan di Indonesia memasuki babak baru, dan amanat UUD 1945 pasal 18a dan secara khusus tentang model pemilihan di Provinsi Papua sebagai satu – satunya model pemilihan unik dalam era demokrasi modern. Negara mengakui dan menghormati satuan – satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang – undang dasar 1945 ayat ( 2 ) . Dalam peraturan tersebut negara mengakui dan menghormati kesatuan – kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak – hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang – undang.Kekhususan yang dimiliki oleh propinsi Papua ini khususnya di wilayah Kabupaten Yahukimo menyangkut pemilihan Kepala daerah banyak menunjukan kekhususannya dibandingan dengan wilayah lain. Hal ini sangat menarik untuk diteliti lebih lanjut, untuk mendapatkan bagaiman fenomena yang terjadi di wilayah ini.Hal ini penting untuk mendapatkan gambaran tentang bagaimana proses demokrasi yang berkembang di wilayah-wilayah yang diberikan kekhususan dibandingkan dengan wilayah lain yang ada di Indonesia. Dengan diperolehnya gambaran tersebut diharapkan dapat dibuat beberapa rekomendasi guna kepentingan perkembangan demokrasi itu sendiri.Penelitian ini dilakukan di Kabupaten Yahukimo dimana pada beberapa waktu lalu baru selesai melakukan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Penelitian ini dilakukan dengan menggunakan metode kualitatif dengan mendeskripsikan berbagai proses yang terjadi pada saat pemilihan tersebut berlangsung.Pelaksanaan pesta demokrasi (Pemilukada ) di Kabupaten Yahukimo telah dilakanakan sesuai tahapan pemilukada namun masih terdapat permasalahan dimana proses demokrasi sedikit tercoreng, dengan terjadinya konflik yang walaupun sudah diselesaikan di pengadilan namun bibit konflik belum dapat dihilangkan sepenuhnya.Kata Kunci : Implementasi kebijakan, Pemilihan Kepala Daerah.PENDAHULUANA. Latar Belakang.Model pemilihan kepala daerah secara langsung dalam sistem pemerintahan di Indonesia memasuki babak baru, sesuai dengan asas negara kesatuan republik Indonesia sila ke – 4, kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijakanaan dalam permusyawatan perwakilan rakyat dan amanat UUD 1945 pasal 18a dan secara khusus tentang model pemilihan di Provinsi Papua sebagai satu – satunya model pemilihan unik dalam era demokrasi modern adalah konsistusional sesuai amanat UUD 1945 pasal 18b ayat ( 1 ) . Negara mengakui dan menghormati satuan – satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang – undang dasar 1945 ayat ( 2 ) . Negara mengakui dan mengahormati kesatuan – kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak – hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang – undang. ( Dilla Candra Kirana, 2012:18 - 20 )Menurut Agustino, sejumlah alasan perubahan sistem pemilihan kepala daerah dari dipilih oleh DPRD menjadi dipilih langsung oleh masyarakat adalah karena mekanisme pemilihan secara langsung akan menghadirkan legitimasi yang lebih kuat bagi kepala daerah berbanding dengan pemilihan oleh DPRD, melibatkan partisipasi politik masyarakat secara nyata, dan mengukuhkan akuntabilitas pemimpin kepada rakyatnya. Ketiga konsep alasan tersebut diikat oleh satu konsep yaitu mengukuhkan demokrasi diaras local.( Ikhsan Darmawan, 2013:149-140)Sistem Pemilihan demokrasi modern diatur dalam undang – undang dan secara teknis pelaksanaan Pemilukada mengacu tentang pemberhentian, pengangkatan, pemilihan dan pengesahan kepala daerah, mengacu pada bab III, pasal 4 ayat 3 pemilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. ( PP no.06 tahun 2005:2), sekalipun secara teknis tata cara dalam pelaksanaan mengandung asas LUBER namun praktek implementasi di masyarakat adat Papua memiliki model pemilihan masyarakat adat mengandung asas langsung umum bebas transparan ( LUBET ), pemilihan dengan carakesepakatan masyarakat telah mendapat legitimasi dari makamah sebagaimana termuat dalam pertimbangan hukum mahkamah konsistusi dalam putusan perkara Pemilihan Legislatif nomor 47-81/PHPU.A-VII/2009, tanggal 9 juni 2009 pada paragraph (3.24) yang antara lain mempertimbangkan:"menimbang bahwa mahkamah dapat memahami dan menghargai nilai budaya yang hidup di kalangan masyarakat papua yang khas dalam menyelenggarakan pemilihan umum dengan cara atau sistem "kesepakatan warga" Musyawarah atau "aklamasi") yang telah diterima masyarakat Yahukimo tersebut, karena jika dipaksakan pemilihan umum sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku dikwatirkan akan timbul konflik di antara kelompok-kelompok masyarakat setempat.mahkamah berpen-dapat, agar sebaiknya mereka tidak dilibatkan atau dibawa ke sistem persaingan atau perpecahan di dalam dan antar kelompok yang dapat mengganggu tatanan budaya masyarakat adat.( http://www.mahkamahkonstitusi.go.id )Dalam rangka pelaksanaan Pemilukada Kabupaten Yahukimo komisi pemilihan umum Yahukimo mengacu pada peraturan KPU no.06 tahun 2008. Pemilihan kepala daerah di Kabupaten Yahukimo dengan terbitkan surat keputusan rapat pleno KPU Kabupaten No.274/25/KPU-YHKM/VIII/2010.( SK : KPU Kabupaten Yahukimo,2011)Pemilihan kepala daerah secara langsung memberikan warna dan nilai tersendiri dalam tatanan hidup masyarakat dengan menyertakan rakyat Yahukimo secara langsung untuk menentukan pemimpin ideal didaerah sesuai keinginan rakyat, maka masyarakat dengan bebas menyatakan pendapat.Di sini kedaulatan rakyat benar - benar dihargai dan legitimasi pemimpin yang dihasilkan lebih kuat kedudukannya dibandingkan dengan pemilihan secara perwakilan. Dalam Pemilukada pada hakekatnya merupakan pembelajaran pendidikan politik bagi rakyat sesuai amanat konsistusi dalam rangka memberikan pendidikan politik semua elemen wajib memberikan pendidikan politik yang sehat, Sehingga masyarakat mampu memotivasi diri dan memahami tujuan memberikan hak politiknya tanpa mengorbankan kepentingannya.Dengan pola pikir dan pola tindak rakyat harus diarahkan pada kesadaran untuk bagaimana memahami dan mengerti akan arti sebuah demokrasi dalamdinamika politik berpolitik secara rasional,santun dan beretika menentukan pemimpin berkarakter dengan pilihan yang terbaik mampu membawa perubahan dalam kelangsungan pembangunan.B. Rumusan MasalahBertolak dari latar belakang diatas maka dirumuskan masalah penulisan ini adalah:1. Bagaimana dan seberapa besar implementasi kebijakan Pelaksanaan Pemilukada dapat terlaksana seperti sistem pemilihan demokrasi langsung yang menganut asa langsung, umum, bebas dan rahasia (LUBER).2. Mengapa masyarakat adat daerah terpencil pedalaman Papua Kabupaten Yahukimo lebih cenderungan menyalurkan hak politiknya dengan menganut asas Langsung,umum bebas dan transparan (LUBET) ?3. Model Pemilihan masyarakat adat dalam demokrasi modern dipandang sebagai tindakan inkonsistusional versus konsistusional di indonesia?C. Tujuan Penelitian1. Untuk memperoleh gambaran sejauhmana korelasi sebab akibat implementasi kebijakan dan output kebijkan yang mana masyarakat adat memahami sistem pemilihan asas luber dan factor apa yang mengaruhi pemilih lebih cenderung memilih sistem noken dan ikat merupakan inkonsistusional atau konsistusional ?2. Mengetauhi faktor apa yang mempengaruhi perilaku elit politik local dalam pola pikir dan pola tindak pemilih dan lembaga penyelenggara.3. Mengetahui sejauh mana Pemilukada dapat terlaksana tanpa meninggalkan benih konflik pemilukada?D. Manfaat Penelitian1. Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran teoritis bagi penelitian selanyutnya mengenai perilaku pemilih, penyelenggara dan model pemilihan yang tata carapemilihan mengandung nilai sosial budaya, norma adat dan agama dikota Yahukimo.2. Secara praktis, diharapkan akan menjadi masukan berharga bagi lembaga penyelenggara, elit politik nasional dan elit politik lokal di daerah untuk memberikan pendidikan politik yang santun, bermartabat tanpa menciptkan konflik dengan melaksanakan pesta demokrasi yang adil dan bermartabat sesuai prinsip nilai demokrasi, sehingga bermanfaat bagi kelangsungan pemilukada masa akan datang agar dilaksanakan secara demokratis menuju masyarakat damai sejahtera.3. Dalam proses pengambilan kebijakan masalah sistem pemilihan di masyarakat adat di tanah Papua, seyognya melakukan regulasi aturan yang maknai kekhususan, menghormati nilai budaya local dalam sistem pemilihan di Indonesia, upaya ini mendorong nilai – nilai kearifikan lokal yang dijamin oleh amanat konsistusi yang belum secara konsisten dilaksanakan karena sejumlah peraturan daerah belum dibuat secara maksimal, oleh karenanya dipandang penting untuk menerapkan undang – undang yang mencerminkan jati diri orang Papua didalam negara kesatuan republik Indonesia.TINJAUAN PUSTAKAA. Konsep Implementasi Kebijakan1. Pengertian Implementasi kebijakanImplementasi kebijakan merupakan tahap yang sangat penting dalam proses kebijakan publik. Suatu kebijakan harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan bisa tercapai. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi publik dimana aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan tersebut.Menurut Kamus Webster yang dikutip oleh Solichin Abdul Wahab adalah:"Konsep implementasi berasal dari bahasa inggris yaitu to implement. Dalam kamus besar webster, to implement (mengimplementasikan) berati to provide the means for carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu); dan to give practical effect to (untuk menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu)". (Webster dalam Wahab, 2005:64).Jadi sesuatu yang dilakukan untuk menimbulkan dampak atau akibat itu dapat berupa undang- undang, peraturan pemerintah pengganti undang – undang , keputusan peradilan dan kebijakan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintah dalam kehidupan kenegaraan.Solichin Abdul Wahab mendefinisikan implementasi kebijakan secara umum yaitu : "Implementasi adalah tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu, pejabat-pejabat, atau kelompok - kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan"(1997:63).Sedangkan Implementasi kebijakan menurut guru besar ilmu administrasi UNPAD, Prof. H. Tachjan dalam bukunya Implementasi Kebijakan Publik menyimpulkan bahwa : "Implementasi kebijakan publik merupakan proses kegiatan administratif yang dilakukan setelah kebijakan ditetapkan/ disetujui. Kegiatan ini terletak di antara perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi Kebijakan mengandung logika yang top-down, maksudnya menurunkan / menafsirkan alternatif – alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi alternatif yang bersfat konkrit atau mikro" (2006: 25)Dari uraian di atas diperoleh suatu gambaran bahwa, implementasi kebijakan publik merupakan proses kegiatan administratif yang dilakukan setelah kebijakan ditetapkan/disetujui. Kegiatan ini terletak di antara perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi kebijakan mengandung logika yang top-down, Sedangkan format kebijakan mengandung logika botton up, dalam arti proses ini diawali dengan pemetaan kebutuhan publik atau pengakomodasian tuntutan lingkungan lalu diikuti dengan pencarian dan pemilihan alternatif cara pemecahannya, kemudian diusulkan untuk ditetapkan sebagai acuan dalam implementasi kebijakan yang bisa diterima oleh public.Pembuatan kebijakan di satu sisi merupakan proses yang memiliki logika bottom-up, dalam arti proses kebijakan diawali dengan penyampaian aspirasi, permintaan atau dukungan dari masyarakat. Sedangkan implementasi kebijakan di sisi lain di dalamnya memiliki logika top-down, dalam arti penurunan alternatif kebijakan yang abstrak atau makro menjadi tindakan konkrit atau mikro (Wibawa, 1994: 2).Grindle (1980: 7) menyatakan, implementasi merupakan proses umum tindakan administratif yang dapat diteliti pada tingkat program tertentu. Sedangkan Van Meter dan Horn (Wibawa, dkk., 1994: 15) menyatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah dan swasta baik secara individu maupun secara kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan. Grindle (1980: 7) menambahkan bahwa proses implementasi baru akan dimulai apabila tujuan dan sasaran telah ditetapkan, program kegiatan telah tersusun dan dana telah siap dan telah disalurkan untuk mencapai sasaran.Menurut Lane, implementasi sebagai konsep dapat dibagi ke dalam dua bagian. Pertama, implementation = F (Intention, Output, Outcome). Sesuai definisi tersebut, implementasi merupakan fungsi yang terdiri dari maksud dan tujuan, hasil sebagai produk dan hasil dari akibat. Kedua, implementasi merupakan persamaan fungsi dari implementation = F (Policy, Formator, Implementor, Initiator, Time).Penekanan utama kedua fungsi ini adalah kepada kebijakan itu sendiri, kemudian hasil yang dicapai dan dilaksanakan oleh implementor dalam kurun waktu tertentu (Sabatier, 1986: 21-48).Implementasi kebijakan menghubungkan antara tujuan kebijakan dan realisasinya dengan hasil kegiatan pemerintah. Hal ini sesuai dengan pandangan Van Meter dan Horn (Grindle, 1980: 6) bahwa tugas implementasi adalah membangun jaringan yang memungkinkan tujuan kebijakan publik direalisasikan melalui aktivitas instansi pemerintah yang melibatkan berbagai pihak yang berkepentingan (policy stakeholders).2. Perspektif Implementasi KebijakanImplementasi kebijakan publik dapat dilihat dari beberapa perspektif atau pendekatan. Salah satunya ialah implementation problems approach yang diperkenalkan oleh Edwards III (1984: 9-10). Edwards III mengajukan pendekatan masalah implementasi dengan terlebih dahulu mengemukakan dua pertanyaan pokok, yakni: (i) faktor apa yang mendukung keberhasilan implementasi kebijakan? dan (ii) faktor apa yang menghambat keberhasilan implementasi kebijakan? Berdasarkan kedua pertanyaan tersebut dirumuskan empat faktor yang merupakan syarat utama keberhasilan proses implementasi, yakni komunikasi, sumber daya, sikap birokrasi atau pelaksana dan struktur organisasi, termasuk tata aliran kerja birokrasi. Empat faktor tersebut menjadi kriteria penting dalam implementasi suatu kebijakan.Komunikasi suatu program hanya dapat dilaksanakan dengan baik apabila jelas bagi para pelaksana. Hal ini menyangkut proses penyampaian informasi, kejelasan informasi dan konsistensi informasi yang disampaikan. Sumber daya, meliputi empat komponen yaitu staf yang cukup (jumlah dan mutu), informasi yang dibutuhkan guna pengambilan keputusan, kewenangan yang cukup guna melaksanakan tugas atau tanggung jawab dan fasilitas yang dibutuhkan dalam pelaksanaan.Disposisi atau sikap pelaksana merupakan komitmen pelaksana terhadap program. Struktur birokrasi didasarkan pada standard operating prosedure yang mengatur tata aliran pekerjaan dan pelaksanaan kebijakan.Untuk memperlancar implementasi kebijakan, perlu dilakukan diseminasi dengan baik. Syarat pengelolaan diseminasi kebijakan ada empat, yakni: (1) adanya respek anggota masyarakat terhadap otoritas pemerintah untuk menjelaskan perlunya secara moral mematuhi undang-undang yang dibuat oleh pihak berwenang;(2) adanya kesadaran untuk menerima kebijakan. Kesadaran dan kemauan menerima dan melaksanakan kebijakan terwujud manakala kebijakan dianggap logis; (3) keyakinan bahwa kebijakan dibuat secara sah; (4) awalnya suatukebijakan dianggap kontroversial, namun dengan berjalannya waktu maka kebijakan tersebut dianggap sebagai sesuatu yang wajar.Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983: 5), terdapat dua perspektif dalam analisis implementasi, yaitu perspektif administrasi publik dan perspektif ilmu politik. Menurut perspektif administrasi publik, implementasi pada awalnya dilihat sebagai pelaksanaan kebijakan secara tepat dan efisien. Namun, pada akhir Perang Dunia II berbagai penelitian administrasi negara menunjukkan bahwa ternyata agen administrasi publik tidak hanya dipengaruhi oleh mandat resmi, tetapi juga oleh tekanan dari kelompok kepentingan, anggota lembaga legislatif dan berbagai faktor dalam lingkungan politis.Perspektif ilmu politik mendapat dukungan dari pendekatan sistem terhadap kehidupan politik. Pendekatan ini seolah-olah mematahkan perspektif organisasi dalam administrasi publik dan mulai memberikan perhatian terhadap pentingnya input dari luar arena administrasi, seperti ketentuan administratif, perubahan preferensi publik, teknologi baru dan preferensi masyarakat. Perspektif ini terfokus pada pertanyaan dalam analisis implementasi, yaitu seberapa jauh konsistensi antara output kebijakan dengan tujuannya.Ripley memperkenalkan pendekatan "kepatuhan" dan pendekatan "faktual" dalam implementasi kabijakan (Ripley & Franklin, 1986: 11). Pendekatan kepatuhan muncul dalam literatur administrasi publik. Pendekatan ini memusatkan perhatian pada tingkat kepatuhan agen atau individu bawahan terhadap agen atau individu atasan. Perspektif kepatuhan merupakan analisis karakter dan kualitas perilaku organisasi.Menurut Ripley, paling tidak terdapat dua kekurangan perspektif kepatuhan, yakni: (1) banyak faktor non-birokratis yang berpengaruh tetapi justru kurang diperhatikan, dan (2) adanya program yang tidak didesain dengan baik. Perspektif kedua adalah perspektif faktual yang berasumsi bahwa terdapat banyak faktor yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan yang mengharuskan implementor agar lebih leluasa mengadakan penyesuaian. Kedua perspektif tersebut tidak kontradiktif, tetapi saling melengkapi satu sama lain. Secaraempirik, perspektif kepatuhan mulai mengakui adanya faktor eksternal organisasi yang juga mempengaruhi kinerja agen administratif.Kecenderungan itu sama sekali tidak bertentangan dengan perspektif faktual yang juga memfokuskan perhatian pada berbagai faktor non-organisasional yang mempengaruhi implementasi kebijakan (Grindle, 1980: 7).Berdasarkan pendekatan kepatuhan dan pendekatan faktual dapat dinyatakan bahwa keberhasilan kebijakan sangat ditentukan oleh tahap implementasi dan keberhasilan proses implementasi ditentukan oleh kemampuan implementor, yaitu: (1) kepatuhan implementor mengikuti apa yang diperintahkan oleh atasan, dan (2) kemampuan implementor melakukan apa yang dianggap tepat sebagai keputusan pribadi dalam menghadapi pengaruh eksternal dan faktor non-organisasional, atau pendekatan faktual.3. Model Implementasi KebijakanMenurut Sabatier (1986: 21-48), terdapat dua model yang berpacu dalam tahap implementasi kebijakan, yakni model top down dan model bottom up. Kedua model ini terdapat pada setiap proses pembuatan kebijakan. Model elit, model proses dan model inkremental dianggap sebagai gambaran pembuatan kebijakan berdasarkan model top down. Sedangkan gambaran model bottom up dapat dilihat pada model kelompok dan model kelembagaan. Sabatier (1983: 5), terdapat dua perspektif dalam analisis implementasi, yaitu perspektif administrasi publik dan perspektif ilmu politik. implementasi pada awalnya dilihat sebagai pelaksanaan kebijakan secara tepat dan efisien.Model yang dikembangkan Hogwood dan sabiter (wibawa,1995), model yang disusun atas dasar proses implementasi kebijakan sebagai suatu proses ditegaskan bahwa dalam tahapan implemtasi kebijakan terdapat tiga variable bebas yang dapat berpengaruh (1) mudah atau tidaknya masalah yang dikendalikan,(2) kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi (3).Variabel diluar kebijaksanaan yang mempengaruhi proses implementasi.Menurut Grindle (1980: 6-10) memperkenalkan model implementasi sebagai proses politik dan administrasi. Model tersebut menggambarkan prosespengambilan keputusan yang dilakukan oleh beragam aktor, dimana keluaran akhirnya ditentukan oleh baik materi program yang telah dicapai maupun melalui interaksi para pembuat keputusan dalam konteks politik administratif. Proses politik dapat terlihat melalui proses pengambilan keputusan yang melibatkan berbagai aktor kebijakan, sedangkan proses administrasi terlihat melalui proses umum mengenai aksi administratif yang dapat diteliti pada tingkat program tertentu.Tujuan implementasi kebijakan diformulasi ke dalam program aksi dan proyek tertentu yang dirancang dan dibiayai. Program dilaksanakan sesuai dengan rencana. Implementasi kebijakan atau program – secara garis besar – dipengaruhi oleh isi kebijakan dan konteks implementasi. Keseluruhan implementasi kebijakan dievaluasi dengan cara mengukur luaran program berdasarkan tujuan kebijakan.Pada aspek pelaksanaan, terdapat dua model implementasi kebijakan publik yang efektif, yaitu model linier dan model interaktif (lihat Baedhowi, 2004: 47). Pada model linier, fase pengambilan keputusan merupakan aspek yang terpenting, sedangkan fase pelaksanaan kebijakan kurang mendapat perhatian atau dianggap sebagai tanggung jawab kelompok lain. Keberhasilan pelaksanaan kebijakan tergantung pada kemampuan instansi pelaksana. Jika implementasi kebijakan gagal maka yang disalahkan biasanya adalah pihak manajemen yang dianggap kurang memiliki komitmen sehingga perlu dilakukan upaya yang lebih baik untuk meningkatkan kapasitas kelembagaan pelaksana.Berbeda dengan model linier, model interaktif menganggap pelaksanaan kebijakan sebagai Berbeda dengan model linier, model interaktif menganggap pelaksanaan kebijakan sebagai proses yang dinamis, karena setiap pihak yang terlibat dapat mengusulkan perubahan dalam berbagai tahap pelaksanaan.Hal itu dilakukan ketika kebijakan publik dianggap kurang memenuhi harapan stakeholders. Ini berarti bahwa berbagai tahap implementasi kebijakan publik akan dianalisis dan dievaluasi oleh setiap pihak sehingga potensi, kekuatan dan kelemahan setiap fase pelaksanaannya diketahui dan segera diperbaiki untuk mencapai tujuan. Pada gambar 03 terlihat bahwa meskipun persyaratan input sumberdaya merupakan keharusan dalam proses implementasi kebijakan, tetapihal itu tidak menjamin suatu kebijakan akan dilaksanakan dengan baik. Input sumberdaya dapat digunakan secara optimum jika dalam proses pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan terjadi interaksi positif dan dinamis antara pengambil kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan pengguna kebijakan (masyarakat) dalam suasana dan lingkungan yang kondusif.Jika model interaktif implementasi kebijakan di atas disandingkan dengan model implementasi kebijakan yang lain, khususnya model proses politik dan administrasi dari Grindle, terlihat adanya kesamaan dan representasi elemen yang mencirikannya. Tujuan kebijakan, program aksi dan proyek tertentu yang dirancang dan dibiayai menurut Grindle menunjukkan urgensi fase pengambilan keputusan sebagai fase terpenting dalam model linier implementasi kebijakan. Sementara itu, enam elemen isi kebijakan ditambah dengan tiga elemen konteks implementasi sebagai faktor yang mempengaruhi aktivitas implementasi menurut Grindle mencirikan adanya interaksi antara pengambil kebijakan, pelaksana kebijakan dan pengguna kebijakan dalam model interaktif.Begitu pula istilah model proses politik dan proses administrasi menurut Grindle, selain menunjukkan dominasi cirinya yang cenderung lebih dekat kepada ciri model interaktif implementasi kebijakan, juga menunjukkan kelebihan model tersebut dalam cara yang digunakan untuk mengukur keberhasilan implementasi kebijakan, beserta output dan outcomesnya.Selain model implementasi kebijakan di atas Van Meter dan Van Horn mengembangkan Model Proses Implementasi Kebijakan. (Tarigan, 2000: 20). Keduanya meneguhkan pendirian bahwa perubahan, kontrol dan kepatuhan dalam bertindak merupakan konsep penting dalam prosedur implementasi. Keduanya mengembangkan tipologi kebijakan menurut: (i) jumlah perubahan yang akan dihasilkan, dan (ii) jangkauan atau ruang lingkup kesepakatan mengenai tujuan oleh berbagai pihak yang terlibat dalam proses implementasi.Tanpa mengurangi kredibilitas model proses implementasi kebijakan dari Van Meter dan Van Horn terlihat bahwa elemen yang menentukan keberhasilan penerapannya termasuk ke dalam elemen model proses politik dan administrasimenurut Grindle. Kata kunci yakni perubahan, kontrol dan kepatuhan termasuk dalam dimensi isi kebijakan dan konteks implementasi kebijakan. Demikian pula dengan tipologi kebijakan yang dibuat oleh keduanya termasuk dalam elemen isi kebijakan dan konteks implementasi menurut Grindle. Tipologi jumlah perubahan yang dihasilkan termasuk dalam elemen isi kebijakan dan tipologi ruang lingkup kesepakatan termasuk dalam konteks implementasi.Implementasi kebijakan pada era sebelum tahun 1970-an masih belum memperoleh perhatian yang serius dari para administrator publik, walaupun studi mengenai kebijakan publik sudah mulai berkembang pada dasawarsa 1950-an, sebagaimana dikemukakan oleh Edwards III melalui kajian pada pemerintahan Amerika Serikat. Pada tahun 1970-an, barulah muncul permasalahan berkaitan dengan pelaksanaan dan penerapan kebijakan, sebagaimana dikemukakan Edwards III (1980 :9-10), sebagai berikut: ". four critical factors or variabels in implementing public policy: communication, resourcess, dispositions or attitudes, and bureaucratic structure". Keempat faktor atau variabel tersebut merupakan gejala mengapa suatu kebijakan yang telah dirumuskan tidak tercapai sesuai dengan tujuan dalam implementasinya? Keempat faktor atau variabel penyebab tidak terimplementasikanya kebijakan atau program tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:1. Komunikasi (communication), merupakan dimensi penting bagi administrator publik dalam mengimplementasikan kebijakan, khususnya untuk pencapaian efektivitas program melalui transmisi personel yang tepat, jelasnya perintah yang diinstruksikan oleh atasan dalam pelaksanaan dilapangan, dan kekonsistenan pelaksana keputusan atau program oleh semua pelaksana maupun atasan pemberi instruksi.Ada 3 aspek penting dalam dimensi komunikasi ini, yaitu menyangkut indikator:Setiap wilayah yang menjadi kebijakannya akan menyesuaikan dengan prioritas kebijakan yang berbeda-beda. Baik menyangkut perbedaan komitmen, dan cara-cara yang berbeda dalam menangulangi permasalahanya, sebagaimana di kemukanan oleh Edwards III (1980:116), di bawah ini:"Different bereaucratic units are likely to have different views on policies. Intra and interagency disagreements inhibit cooperation and hider implementaion. Within a sigle policy area, each relevant agency probably has different priorities, different commitments, and defferent methods of handling problems".Perubahan pegawai birokrasi pemerintahan merupakan hal sulit, dan hal ini tidak menjamin bahwa proses implementasi kebijakan akan berjalan dengan baik. Teknik yang potensial untuk merubah permasalahan implementator tetap dapat menjalankan kebijakan sesuai dengan tujuan yaitu merubah sikap para implementator melalui manipulasi insentif-insentif,sebagaimana di kemukanan oleh Edwards III (1980:116), di bawah ini:"Changing the personel in government bereaucracies is difficult, and it does not ensure that the implementation process will proceed smoothly. Another potential technique to deal with the problem of implementor' dispositions is to alter dispositions of existing implementors through the manipulation of incentives".Kecenderungan-kecenderungan dalam implementasi kebijakan menekankan bagaimana kesulitan suatu implementasi kebijakan atau program mendapatkan permasalahan yang dilakukan oleh para implementator birokrasi pemerintah sendiri dalam mengimplementasikan kebijakan dengan adanya penafsiran kebijakan dari unit atas sampai unit pelaksana.2. Struktur Birokrasi (bureuacratic structure).Birokrasi mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan walaupun merupakan organisasi yang besar dan komplek, organisasi yang dominan dan mampu untuk melaksanakan setiap kebijakan atau program, serta tidak ada organisasi sekuat birokrasi yang mampu bertahan dalam keadaan situasi apapun (survive) bagaimanapun pengaruh ekternal mempengaruhinya, bahkan Edwards III menegaskan birokrasi jarang mati.Ada dua karakteristik dalam struktur birokrasi menurut pandangan Edwards III, yaitu:a. Standard Operating Procedures (SOP), yaitu berkaitan dengan:1) masalah-masalah sosial dan urusan publik;2) instruksi yang dominan pada tahap-tahap yang berbeda; dan3) tujuan yang berbeda berada pada lingkungan yang luas dan komplek.SOP pada dasarnya merupakan tatanan prosedur kerja birokrasi dalam melaksanakan fungsi dan tugasnya, yang secara internal birokrasi dapat mengatur sumber-sumber yang dimilikinya, baik berkaitan dengan sumber daya manusia, waktu, sarana dan prasarana.b. Fragmentation (fragmentasi), yaitu berkaitan dengan:1) survive ialah kekuatan untuk tetap bertahan hidup; dan2) bukan pilihan-pilihan netral dalam suatu kebijakan.Fragmentasi merupakan kemampuan birokrasi dalam menghadapi faktor-faktor ekternal yang dapat mempengaruhi birokrasi, baik berupa infrastruktur (LSM, partai politik, maupun lembaga-lembaga profesi) dan supra struktur (legislatif, eksekutif, maupun lembaga kenegaraan lainya)Pada sisi lain Edwards III menegaskan juga bahwa dari empat faktor yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan terjadi adanya interaksi yang langsung dan tidak langsung diantara beberapa faktor tersebut, sebagaimana di kemukakannya, bahwa:"Interactions between factors: Aside from directly affecting implementation, however also inderectly affect it through their impact on each other. In other words, communications affect to resources, disposition, and bureaucratic structures, which in turn influence implementation"(Edwards III, 1980:147).Model yang dikemukan oleh Edwards III ini sifatnya top down dan cocok diimplementasikan pada level birokrasi yang terstruktur pada suatu lembagapemerintahan, dalam hal ini setiap level hirarchi mempunyai peran sesuai dengan fungsi dalam penjabaran kebijakan yang akan dilaksanakan dan akan memudahkan terhadap implementasi suatu kebijakan pada masing-masing level birokrasi, yaitu mulai dari tingkat departemen (pemerintah pusat), pemerintah propinsi, pemerintah kabupaten/kota, sampai ketingkat pelaksana dilapangan. Model ini akan efektif bila perumusan kebijakan yang dibuatnya memperhatikan dan memprediksikan implementasi kebijakan yang akan dilaksanakan. Hal iniuntuk menghindari terjadinya rintangan dan hambatan dalam implementasi yang disebabkan oleh karena kekurang jelasan kebijakan dan kurangnya representatif terhadap keinginan masyarakat atau para pihak yang akan terkena oleh kebijakan tersebut.Model yang dikemukan oleh Edwards III ini sifatnya top down dan cocok diimplementasikan pada level birokrasi yang terstruktur pada suatu lembaga pemerintahan, dalam hal ini setiap level hirarchi mempunyai peran sesuai dengan fungsi dalam penjabaran kebijakan yang akan dilaksanakan dan akan memudahkan terhadap implementasi suatu kebijakan pada masing-masing level birokrasi, yaitu mulai dari tingkat departemen (pemerintah pusat), pemerintah propinsi, pemerintah kabupaten/kota, sampai ketingkat pelaksana dilapangan.C. Kerangka PemikiranPemilukada Kabupaten Yahukimo secara langsung merupakan proses penentuan pemimpin didaerah ini ,Pemilihan pemimpin ideal dipilih langsung oleh masyarakat sesuai dengan peraturan perundang - undangan yang telah diatur. Pemilihan dimaksud diatur dalam tata cara dan mekanisme yang dapat dikemas dalam sebuah peraturan petunjuk teknis pelaksaan oleh Komisi pemilihan umum. Dalam pelaksanaan Pemilukada, beberapa tokoh masyarakat adat berperan aktif dalam hal mengarahkan masyarakat sesuai motif dan keinginan tokoh ,keikutsertaan tokoh dalam pemilihan Bupati dan wakil Bupati menjadi peran central.Diera baru bergesernya, sistem masa lalu yang sangat sentralistik telah digeser ke dalam sistem yang lebih demokratis. Dengan runtuhnya rezim orde baru pada tahun 1998 melalui peran mahasiswa, di tandai dengan masuknya era reformasi, masa ini adalah masa pembaharuan di semua dimensi kehidupan. Dengan bergesernya sistem pengedalian politik yang sangat sentralistik kini adanya restorasi dalam konteks wawasan demokrasi terpatas,.Dengan adanya amandemen undang – undang No. 22 tahun 1999 kemudian diamandemen menjadi UU No. 32 tahun 2004 tentang otonomi daerah dan pemilihan kepala daerah secara langsung. Sehingga memungkin partisipasi masyarakat dalam pelaksanaannya, dalam Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung melaluisatu tindakan sosialisasi oleh lembaga penyelenggara, elit politik, tokoh masyarakat dan Peran media dalam pelaksanaan Pemilukada .Dalam konteks Pemilukada di Kabupaten Yahukimo, perilaku memilih sangatlah di pengaruhi olehPeran elit politik local menggunakan jasa tokoh masyarakat untuk memuluskan kepentingan politik. Perilaku pemilih didorong secara paksa oleh tokoh masyarakat yang sudah lama tinggal di kota Yahukimo atau tahu informasi atau termakan issue saat berada di kota memberikan dampak dalam penentuan hak Politik sebagai representasi dari masyarakat. Peran tokoh adat ,tokoh agama dan peran pemuda yang memiliki kemampuan mengorganir, memobilisasi, serta mengarahkan pemilih.Tokoh memeiliki pengaruh daerah sesungguhnya berperan untuk memberikan wawasan tentang arti sebuah demokrasi atau sosialisasi tata cara pencoblosan, namun kecendurungan mengarahkan masyarakat untuk menentukan hak politik sebelum hari H. Model pengarahan hampir dipastikan sesuai pesan elit politik, disini kecendurungan menciptakan konflik.Peran tokoh masyarakat tersebut diharapkan dapat menjadi model aktif dalam pengembangan menjadi kunci dan sebagai pengendali konflik diranah lokal. Pengendalian konflik Pemilukada dalam masyarakat tentunya memerlukan peranan tokoh masyarakat dengan semangat kearifan lokal serta semangat kedaerahan yang tinggi dan demokratis yang mengedepanlan nilai-nilai pluralisme agar tercipta harmoni sosial dalam masyarakat.Untuk mempengaruhi pemilih biasanya ada pemaksaan, intimidasi. Ini terlihat dari terlibatnya beberapa tokoh masyarakat dalam masa kampanye kecenderungan fanatisme kesukuan menjadi penentu pemilih seperti;suku Yalleanang adalah satu etnis Suku Kimyal, Meek, UKAM dan Momuna, sedangkan kelompok suku etnis Yali yaitu Yali selatan,Yali utara, Ngalik dan Hubla.METODE PENELITIANA. Desain PenelitianPendekatan yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan kualitatif, dengan metode analisis deskriptif. Pada dasarnya desain deskriptifkualitatif disebut pula dengan kuasi kualitatif (Bungin, 2009). Maksudnya, desain ini belumlah benar-benar kualitatif karena bentuknya masih dipengaruhi oleh tradisi kuantitatif, terutama dalam menempatkan teori pada data yang diperolehnya. Format deskriptif kualitatif bertujuan untuk menggambarkan, meringkaskan berbagai kondisi, berbagai situasi, atau berbagai fenomena realitas sosial yang ada, kemudian berupaya untuk menarik realitas ke permukaan sebagai suati ciri, kharakter, sifat, model, tanda, atau gambaran tentang kondisi, ataupun fenomena tertentu. Format ini tidak memiliki ciri seperti air (menyebar di permukaan), tetapi memusatkan diri pada suatu unit tertentu dari berbagai fenomena. Dengan ciri yang seperti ini, maka memungkinkan penelitian ini bersifat mendalam dan "menusuk" ke sasaran penelitian. Dengan demikian penelitian deskriptif kualitatif lebih tepat jika digunakan untuk masalah-masalah yang membutuhkan studi mendalam seperti permasalahan tingkah laku, masalah respons masyarakat terhadap objek tertentu, serta permasalahan implementasi kebijakan publik di masyarakat. Adapun unit yang diteliti dalam penelitian deskriptif kualitatif adalah individu, kelompok atau keluarga, masyarakat dan kelembagaan sosial atau pranata sosial.Unit individu adalah masalah-masalah individu, orang per orang, sedangkan unit kelompok atau keluarga. Sedangkan unit kelompok atau keluarga, yaitu bisa satu kelompok atau satu keluarga.Masyarakat adalah suatu desa, kecamatan, beberapa kecamatan, beberapa kotamadia dan seterusnya tergantung pada konsep masyarakat yang digunakan (Bungin, 2009). Tentang penelitian kualitatif selanjutnya Croswell (1994:147) menjelaskan sebagai berikut :"Qualitative research is interpretative research as such the biases, values and judgment of the researches become state explicitly in the research report. Such opennes is considered to be usefull and positive"Menurut Moleong (1997) kemudian, metode penelitian kualitatif adalah prosedur penelitian yang akan menghasilkan data deskriptif berupa kata tertulis atau lisan dari orang-orang dan perilaku yang diamati. Penelitian kualitatif lebih menghendaki arah bimbingan penyusunan teori substantif berdasarkan data.Pilihan terhadap metode kualitatif adalah merujuk pada pemikiran Strauss dan Corbin (1990) yaitu ;"qualitative method can be used to uncover and understand what lies behind any phenomenon about which little is yet known.qualitative methods van give the indicate details of phenomenon that are difficult to convey with quantitative methods".Pemilihan pendekatan kualitatif adalah untuk menjawab masalah penelitian yaitu; untuk dapat memperoleh jawaban tentang mengapa banyak terjadi masalah alam implementasi Pemilukada langsung Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Yahukimo Provinsi Papua.1) Bagaimanakah sesungguhnya kebijakan Pemilukada langsung diimplementasikan. Penggunaan pendekatan kualitatif dalam penelitian ini akan mampu memberikan informasi yang mendalam dan akurat sehingga akan membantu proses interpretasi informasi dan data yang diperoleh.2) Pendekatan kualitatif yang memberikan penekanan pada metode epsitimologik akan mampu melahirkan reformulasi dan rekonseptualisasi teori implementasi kebijakan, baik itu dilakukan dari perspektif objek yang diteliti dan perspektif peneliti sendiri, melalui integrasi pendekatan etik dan emik sebagaimana paradigma kualitatif modern.Melalui proses ini maka akan dihasilkan proposisi hipotetik baru melalui interpretasi interaksi antara atribut dan propertise yang selanjutnya digunakan untuk membangun kategori dan memberikan eksplanasi terhadap fenomena yang diteliti.Dengan demikian aktivitas penelitian dicirikan oleh kegiatan mengumpulkan, menggambarkan dan menafsirkan data tentang situasi yang dialami, hubungan tertentu, kegiatan, pandangan, sikap yang ditunjukkan atau tentang kecenderungan, yang tampak dalam proses yang sedang berlangsung, atau pertentangan yang meruncing serta kerjasama yang dijalankan.Dengan menggunakan desain ini, maka akan dapat diperoleh gambaran fenomena, fakta, sifat serta hubungan fenomenal tentang implementasi kebijakan Pemilukada Langsung di kabupaten Yahukimo secara utuh dan multi dimensional, sehingga dapat dilakukan kategorisasi dan perumusan hipotesis sebagai temuan penelitian.B. Jenis Data.Data yang diolah dalam penelitian ini adalah data primer dan data sekunder. Data primer adalah data yang langsung direkam di lapangan melalui wawancara mendalam dan yang didapat melalui observasi yang dilakukan oleh peneliti sendiri. Sementara itu data sekunder adalah data olahan atau data telah dipublikasikan secara resmi yang didapat dari berita media, dokumentasi dan arsip lembaga terkait lainnya.1) Data Primer.Data primer dalam penelitian ini adalah data dan informasi yang diperoleh secarala langsung dari para informan.2) Data Sekunder.Data sekunder dalam penelitian ini adalah seluruh data yang berkaitan dengan aturan penyelenggaraan Pemilukada, data dan dokumen tertulis tentang proses dan hasil penyelenggaraan, serta data-data yang diperoleh dari masyrakat.C. Teknik Pengumpulan, Pencatatan dan Pengolahan Data.Adapun metode pengumpulan data yang dipilih untuk penelitian ini adalah wawancara mendalam (in depth-interview). Pada dasarnya wawancara mendalam yang dilakukan dalam penelitian ini merupakan wawancara tidak berstruktur, meskipun disiapkan pula pedoman untuk melakukan wawancara.Menurut Bungin (2009) bahwa :"Wawancara terstruktur sebagaimana yang lazim dalam tradisi survey adalah kurang memadai, yang diperlukan adalah wawancara tak berstruktur yang bisa secara leluasa melacak ke berbagai segi dan arah guna mendapatkan informasi yang selengkap mungkin dan semendalam mungkin".Selain Bungin, Mulyana (2001) menjelaskan tentang hal ini sebagai berikut:"Wawancara tidak terstruktur sering juga disebut wawancara mendalam, wawancara intensif, wawancara kualitatif, dan wawancara transparan (opended interview), wawancara etnografis. wawancara tidak terstruktur mirip dengan percakapan informal. Wawancara tidak terstruktur bersifat luwes, susunan pertanyaannya dan susunan kata-kata dalam setiap pertanyaan daoat diubah oadasaat wawancara, dan disesuaikan dengan kebutuhan dan kondisi saat wawancara, termasuk karakteristik sosial budaya (agama, suku, gender, usia, tingkat pendidikan, pekerjaan, dan lain sebagainya) dari responden yang dihadapi".D. Informan Penelitian.Adapun yang menjadi informan dalam penelitian ini adalah :a. Elit Politik Kabupaten Yahukimo.b. Lembaga Pengawas Pemilukada Kabupaten Yahukimo Provinsi Papua.c. Para Tim Sukses dari masing-masing calon.d. tokoh masyarakat dari tiap distrik yang berada di kabupaten Yahukimo.e. Para petugas panitia pemilihan distrik TPS, dan KPPS di tiap distrik di Kabupaten Yahukimo.E. Instrumen Penelitian.Instrumen penelitian yang dipergunakan dalam proses pengumpulan data melalui wawancara tak berstruktur dan ketika pengamatan, adalah peneliti sendiri dengan menggunakan alat bantu seperti alat perekam suara (tape recorder), alat rekam visual (video recorder), alat tulis, serta lap top untuk menyimpan data hasil penelitian. Adapun materi wawancara dan pengamatan adalah diperluas dari berbagai variabel yang dikemukakan dalam hipotesis kerja.F. Arena dan Situasi Penelitian.Setting dalam penelitian ini adalah arena dan situasi dimana proses wawancara dan observasi dilaksanakan. Pola ini adalah merujuk pada apa yang dikemukakan oleh Miles dan Huberman dalam Creswell (1994:149) yaitu bahwa the setting (where the research will take place). Selanjutnya area penelitian adalah area dari kegiatan sehari-hari dari para informan penelitian, sebagaimana dijelaskan oleh Emerson dalam Newman (1973: 343) bahwa field research is the study of people acting in the natural courses of their activites. Oleh karenanya lapangan dari penelitian ini akan lebih banyak berada di kantor KPU dan kantor Panwaslu kabupaten Yahukimo. Pengamatan lainnya adalah di distrik yang ada.G. Prosedur Penelitian, Pengumpulan dan Analisis Data.Prosedur dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :1) Tahap pra penelitian. Yaitu menyusun rancangan penelitian, menentukan lokasi penelitian, penilaian kondisi fisik area penelitian, penentuan para narasumber atau informan, menyiapkan perlengkapan penelitian dan mempersiapkan diri untuk dapat masuk dan menyesuaikan dengan lingkungan dan pola kehidupan dari objek penelitian. Ini dibutuhkan dalam konteks untuk membangun kepercayaan dari objek yang akan diteliti, serta mendorong kepada nuansa akademik.2) Tahap Pengumpulan dan Analisis data. Pada tahap ini data dan informasi yang diperoleh, direduksi atau dipilah-pilah, kemudian dilakukan focusing dan penyederhanaan terhadap catatan lapangan. Reduksi dilakukan dengan cara membaca transkrip, hasil wawancara, catatan pengamatan atu dokumen yang akan dianalisis. Selanjutnya adalah membuat catatan atau memo atas data, ringkasan serta mengelompokkan data dan kemudian dibuatkan partisi. Setelah tahap ini selesai maka akan dilakukan penampilan data. Ini merupakan tahapan yang penting, karena setelah data yang berupa kumpulan data dan informasi yang terorganisir ditampilkan, maka selanjutnya adalah penarikan kesimpulan. Pada dasarnya tampilan data adalah berupa teks, gambar, grafik, tabel, bagan dan teks naratif atau berbentuk kutipan-kutipan. Selanjutnya kegiatan ini akan diakhiri dengan perumusan kesimpulan, meskipun penarikan kesimpulan sudah dilakukan semenjak data pertama terkumpul. Kesimpulan akhir adalah pada saat tahap pengumpulan data telah selesai dilakukan.3) Tahap Penulisan Laporan Penelitian. Penulisan laporan akhir adalah memuat temuan penelitian, tetapi selain itu juga menguraikan hasil interpretasi dan eksplanasi temuan-temuan penelitian dan penarikan kesimpulan penelitian, verifikasi, perumusan dalil-dalil dan rekomendasi akademik, serta rekemonedasi pragmatis yang terkait dengan tujuan dan manfaat penelitian.4) Setelah ke tiga langkah di atas selesai dilaksanakan, maka kemudian akan dilakukan interpretasi dan eksplanasi tentang pola interaksi antar kategori, antar properties, dan antar atribut, sehingga pada gilirannya akan menghasilkan suatu pola hubungan pengaruh antara fenomena yang diselidiki. Langkah selanjutnya adalah seluruh temuan fakta yang ada diinterpretasikan sesuai dengan kategori, properties dan atribut yang diperoleh menurut perspektif yang ditetapkan berdasarkan rujukan kerangka berpikir dan tinjauan pustaka. Interpretasi kualitatif adalah juga diarahkan pada peneuan pola interaksi antar fenomena pemberdayaan.5) Tahap terakhir dari bagian ini adalah penarikan kesimpulan yaitu menarik proposisi atau dalil-dalil atau hipotesis tertentu berdasarkan kecenderungan interaksi yang terjadi antar atribut. Pada dasarnya kesimpulan yang diarahkan sebagai jawaban masalah penelitian, akan menjelaskan pola korelasi antara kategori dan properties.H. Pemeriksaan Keabsahan Data.Menurut Bungin (2009), di dalam penelitian kuantitatif uji validitas dan uji realibilitas dapat dilakukan terhadap alat penelitian untuk menghindari ketidakvalidan dan ketidaksesuaian instrumen penelitian, sehingga data yang diperoleh dari penyebaran instrumen itu dapat dianggap sudah valid dan sesuai dengan data yang diinginkan. Akan tetapi dalam penelitian kualitatif ke tiga hal tersebut terus "mengganggu" dalam proses-proses penelitiannya.Menurut Miles dan Huberman (1992 :423-468), pemeriksaan keabsahan data sangat diperlukan dalam pendekatan kualitatif demi kesahihan dan keandalan serta tingkat kepercayaan terhadap data yang terkumpul. Validitas dan Reabilitas data perlu diuji melalui teknik pemeriksaan keabsahan data, taktik menguji dan memastikan temuan. Oleh karenanya perlu dibangun sebuah mekanisme untuk mengatasi keraguan terhadap setiap hasil penelitian kualitatif. Burgess dalam Bungin (2009) menyebutkannya sebagai strategi penelitian ganda" sementara Denzin dalam Creswell (1994:174) menyebutkannya sebagai "triangulasi", sementara Bungin sendiri menyebutkannya sebagai meta-metode.Pada dasarnya teknik umum pengujian keabsahan data dilakukan dengan menggunakan teknik triangulasi. Menurut Denzem "the term triangulation, a term borrowed from navigation and military strategy, to argue for the combination od methodologies in the study of the same phenomenon". Dalam kaitannya dengan penjelasan Denzem ini, Jick juga dalam Creswell (1994) menjelaskan sebagai berikut : the concept of triangulation was based on the assumption that any bias 1inherent in when used in conjunction with other data resources, investigator and methods.I. Lokasi dan Jadwal Penelitian.Lokasi dari penelitian ini dilakukan di distrik Dekai ibukota Kabupaten Yahukimo Provinsi Papua, Dan juga di beberapa distrik yang banyak bermasalah. Selain itu lokasi penelitian juga akan bersifat luwes, menyesuaikan dengan keberadaan dari para informan. Ini dilakukan untuk mendapatkan informasi yang mendalam tentang berbagai masalah riil di masyarakat, serta terhadap berbagai keluhan yang disampaikan oleh masyarakat. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASANA. Gambaran Umum Tentang Tahapan PemilukadaBerdasar hasil temuan di lokasi penelitian menunjukan bahwa peran elit politik lebih dominan mempengaruhi lembaga penyelenggara,panwas dan pemilih pada pemilukada tahun 2011.Pelaksanaan Pemilukada di kabupaten Yahukimo pada tanggal 18 januari 2011 rakyat menentukan hak memilih pasangan calon nomor urut 3 sesuai dengan tata pemilihan masyarakat yang disepakati, menetapkan dan mengambil sumpah janji untuk melaksanakan pelaksanaan program pembangunan 5 (lima) tahun periode 2011 – 2016.Setiap pasangan yang ingin berkompetisi dalam Pemilukada di Kabupaten Yahukimo, sejumlah elit politik daerah mengambil keputusan dari hati nurani bertindak mencalonkan diri, sebelum pelaksanaan tahapan Pemilukada pada tanggal 18 Agusutus 2010 beberapa tokoh masyarakat, tokoh agama, danpolitisi daerah mendeklarasikan diri ketika jadwal tahapan diumumkan terlihat setiap profil calon Bupati terlihat sibuk mencari sponsor dan partai politik dengan motivasi membuat superdeal internal politik dengan pengusaha lokal, mencari dana berkedok hibah, diakui pula bahwa ketidakseimbangan antara ambisi, kesempatan dan kemampuan tersebut melekat pada wajah kandidat seperti : mental rohani dan sosial, skil individu dan kemapanan finansial.Namun terkait salah satu kandidat incumbent (Dr. Ones Pahabol, SE,MM) dan pasangan Calon Wakil Bupati Drs. Robby Longkutoy,MM, adalah Sekda Kabupaten Yahukimo. Pasangan ini terlihat percaya diri memenangkan Bupati periode 2011 - 2016, kecenderungan kandidat diatas melakukan konstalasi politik secara massif, sistematis dan terstruktur sejak seleksi KPU pergantian antar waktu atas pelanggaran kode etik KPU sebelumnya.Ketika deklarasikan pasangan calon setiap tim sukses membuat political strategy salah satunya membuat rapor penilaian pasangan calon yang hendak dipaketkan. potret saat persiapan pencalonan pasangan calon melakukan strategi politik membuat superdeal internal politik dengan partai politik pendukung mengeluarkan sejumlah uang untuk mengikat komitmen dukungan mendapat rekomendasi dengan nilai 1 kursi di DPRD Kabupaten Yahukimo dengan nilai nominal tertentu.Dalam pencalonan ada beberapa partai politik mempunyai motivasi dan penilaian sendiri seperti Partai Pemenang Pemilu tahun 2009 di Kabupaten, Partai Golkar mendapat kursi di DPRD sebanyak 22 kursi mengusung Incumbent adalah Ketua Partai Golkar memenuhi syarat lebih dari 15%, Nmun memiliki kemampuan meloby Partai Politik seperti partai keadilan sejahtera (PKS) 1 kursi di DPRD dari partai 1 kursi di DPR dan beberapa partai non shet. Dan partai demokrat 1 kursi di DPRD, memberikan rekomendasi ke incumbent pasangan Ones – Robby.Kecenderungan pasangan kandidat nomor urut no. 1 gagal membujuk partai Demokrat, PKS, PNI, sehingga mengalami hambatan saat pencalonan. membuat proses diplomasi yang dilakukan tim political strategy dari partai PAN yang memiliki 3 kursi di DPRD. Membangun komunikasi dengan partai lain namun tidak mencapai kata sepakat sehingga partai PAN paketkan pasangan dari PDIPyang memiliki 3 kursi di DPRD untuk memenuhi 15%.( Lima belas persen), Kebijakan Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah memilih makna dan nilai yang akan disajikan tulisan ini sebagai berikut :1. PencalonanDalam tahapan pelaksanaan pemilukada sesuai surat keputusan KPU kabupaten Yahukimo No. 274 -25/KPU-YHKM/VII/2010, pasangan calon kepala daerah dan Wakil Kepala dilaksanakan mulai terhitung tanggal 29 Oktober – 5 November 2010, dengan beberapa sesuai mekanisme sesuai aturan teknis pelaksanaan Pemilukada. Pengumuman pasangan calon yang memenuhi persyaratan telah diumumkan KPU melalui media cetak dan elektronik pada tanggal 2 – 5 Desember 2010 dan Penentuan dan Penetapan Pasangan Calon menetapkan 3 kandidat. Dalam Keputusan Lembaga Penyelenggara Calon Perseorangan dinyatakan tidak memenuhi persyaratan teknis sehingga pasangan calon yang tidak lolos pasangan bernama :Alpius Mohi, S.Pak dan Elpius Hugy, S.Sos.Msi menyatakan protes dan upaya hukum namun tidak diakomodasi sebagai pasangan calon kandidat Bupati dan Wakil Bupati.Pelaksanaan Pemilukada dilaksanakan dalam suasana tidak aman dan terkendali karena ada kelompok kandidat pasangan yang dikalahkanoleh pasangan incumbent dari awal prediksi semua kalangan sirna, dan membawa dampak terhadap dinamika demokrasi di Indonesia.2. Peran Tokoh Masyarakat dalam Pemilukada.Peranan tokoh masyarakat tersebut kemudian mendapat perhatian berbagai partai politik besar guna sebagai mesin pendongkrak suara pada setiap daerah Pemilihan, tetapi tidak sedikit pula tokoh masyarakat yang berpengaruh juga menolak untuk bergabung dengan partai politik, setelah melakukan penelitian penulis melihat ada seorang tokoh agama yang kurang tertarik bergabung dalam sebuah partai politik. Peran elit politik mempengaruhi tokoh masyarakat sangat tinggi dimana tindakan masyarakat memilih psangan bukan karena Visi dan Misi kandidat bersangkutan. Untuk menuju kursi 01 Yahukimo konstalisi politik yang dibangun masing -masing kandidat beragram,misalnya kandidat 01,membangun jaringan lewat etnis suku karena mayoritas pemilih etnis Suku nomor urut lebihdominan disbanding kandidat nomor urut 2 dan nomor 3 dari satu etnis yang sama.Dalam proses persiapan pemilukada peran elit politik lebih dominan pada waktu tahapan seleksi anggota komisi pemilihan untuk pergantian antar waktu atas pencopotan 5 anggota KPU lama atas sikap dan perilaku anggota KPU Yahukimo yang telah melanggar kode etik dan tidak pada peraturan perundang – undangan yang berlaku.Peran elit politik dalam satu mata rantai yang sulit dipisahkan pada waktu seleksi semua calon mendorong orang pilihan atau jagoan untuk pengamanan suara. Proses seleksi didominasi perilaku elit politik emosional dan rasional menjadi scenario atau strategy politik tepat dimana tahapan seleksi pengaruh incumbent sampai ke KPUD Provinsi Papua yang seharusnya KPU Papua lolos sesuai kapasitas namun yang lolos seleksi adalah orang yang diusung incumbent,sedangkan yang diusung melalui elit politik lain tidak lolos.Peran elit politik mempengaruhi KPUD Yahukimo pada saat pendaftaran Pasangan calon Kandidat Bupati dan Wakil Bupati sangat terasa dimana jual –beli partai pendukung dengan kontrak perjanjian antara Pimpinan Partai Politik kabupaten dengan Provinsi dan Pusat seperti : transaksi cash,kontrak permanen selama lima tahun melalui paket proyek.dalam hal sumber pemodal cost politik lebih dominan diantara pasangan 3 calon dengan melakukan superdeal internal politik.Pengaruh eliti politik local dalam pelaksanaan pemilukada sangat proaktif baik melalui pengkondisian PPD,KPU,PANWAS dan manfaatkan peran tokoh Adat,tokoh gereja,tokoh pemuda,tokoh agama ,tokoh perempuan dan intelektual. Fakta objektif peran elit politik Yahukimo melibatkan tokoh masyarakat untuk berperan memperjuangkan menjadi kepala daerah sangat tinggi , peranan tokoh masyarakat bersentuhan langsung dengan pemilih dan jurus ini sangat jitu untuk sistem politik di daerah. Sehingga dari hasil penelitian selama dikota bermotto damai sejahtera tersebut dalam studi tentang implemntasi kebijakan dalam pemilukada ditemukan beberapa hal yaitu; peran tokoh masyarakat mengindikasikan bahwa beberapa tokoh masyarakat berperan dalam pemilihan, diantaranya tokoh adat, Ketua Lembaga Masyarakat Adat (LMA), tokoh pemuda seperti kKomite nasional Pemuda Indonesia,organisasi pemuda Gereja dan tokohintelektual atau mahasiswa dan pimpinan dedominsasi gereja yang memiliki peranan fital dalam proses Pemilukada yang berlangsung .Menurut Ramlan Surbakti bahwa ; kepemimpinan dari seorang tokoh yang disegani dan dihormati secara luas oleh masyarakat dapat menjadi faktor yang menyatukan suatu bangsa-negara.Tokoh-tokoh masyarakat sebagai perwakilan kepentingan dari 7 antara laian: suku Yali, Hubla, Kimyal, Momuna, Meek, Una, Ngalik di Yahukimo mereka proaktif berkomunikasi untuk mendapat uang cost politik,elemen tokoh mendistribusi sembako dan uang namun dalam penyaluran ada transparan diumumkan di gereja ada juga ada yang tidak tarnsfran kecenderungan beberapa tidak tranfran jadi gesekan social antar warga/pemilih cost politik ini biasa H2 atau serangan fajar.Kurangnya kesadaran rakyat rendah karena penerapan (Voter education) atau pendidikan pemilih dan sosialisais tata cara pemilukada yang kurang dari KPUD,LSM dan elit politik local Begitu pentingnya sebuah kesadaran dan partisipasi masyarakat dalam proses Pemilihan Kepala Daerah, memungkinkan terciptanya suatu sistem pemilihan umum yang demokratis, jujur dan adil agar tercipta pula tatanan tokoh masyarakat yang lebih baik.Partisipasi tokoh masyarakat dalam momentum Pemilukada langsung menjadi landasan dasar bagi bangunan demokrasi. Bangunan demokrasi tidak akan kokoh manakala kualitas partisipasi masyarakat diabaikan. Karena itu, proses demokratisasi yang sejatinya menegakkan kedaulatan rakyat menjadi semu dan hanya menjadi ajang rekayasa bagi mesin-mesin politik tertentu.Eksistensi tokoh masyarakat mempengaruhi sikap pemilih sebagai perwujudan perilaku elit upaya masyarakat itu sendiri sebagaimana halnya penelitian yang telah lakukan di kabupaten Yahukimo bahwa identifikasi perilaku elit politik dengan latar belakang pengetahuan yang terbatas, tidak mendidik masyarakat adat didaerah sangat terpencil.3. Tahapan Masa KampanyePelaksanaan kampanye perorangan calon dilaksanakan dengan beberapa tahapan seperti pertemuan peserta pemilukada yang difasilitasi oleh lembaga penyelenggara ,oleh Panwas dan Pihak Kepolisian daerah kabupaten Yahukimoyang berlangsung pada tanggal 17 Desember 2010, dalam pertemuan tersebut mendeklarasikan komitmen siap menang dan siap kalah yang dinyatakan dalam bentuk tertulis. Sesuai mekanisme tahapan jadwal pelaksanaan kampanye dilaksanakan mulai tanggal 28 Desember 2010 – 13 Januari 2011 ( 14 hari ). Pemaparan visi-misi kandidat kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah salah satu cara mempengaruhi pemilih untuk memberikan hak politiknya.Dalam kampanye 3 kandidat masing-masing meyakinkan visi dan misi pasangan calon menuju pemimpin ideal yang mampu menjawab permasalahan sudah pasti mengerti pasangan mana saja yang mempunyai pola pikir dan pola tindak positif untuk 5 tahun pembangunan jilid II yang telah dikampanyekan dengan tindakan profesional yang dapat dijabarkan dalam perencanaan tepat sasaran. Program jangka pendek 100 hari kerja, program jangka menengah dan program jangka panjang belum terlihat dan tergambar disusun sesuai kemampuan APBD hal ini tidak mencerminkan visi dan misi pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah antara lain :1. Konsep pendidikan yang sangat bermutu.2. Pelayanan kesehatan yang layak.3. Program pemberdayaan ekonomi kerakyatan.4. Pembangunan infrastruktur yang berkualitas.5. Penegakkan hukum dan pengakuan hak adat.6. Pelayanan budaya birokrasi modern yang mendukung birokrasi (good government).Dari beberapa aspek pemaparan visi dan misi pasangan calon yang disaksikan melalui media elektronik TOP TV menyiarkan secara langsung tergambar pasangan calon nomor urut 1. Pasangan ABISA menyiapkan visi dan misi secara lengkap dan dicetak melalui percetakan : Gramedia Jakarta : ISBN : 978-602-97662-0.2 : 100 hlm. Namun pasangan nomor urut 2 dan nomor urut 3 hanya disiapkan visi dan misi pada lembar kertas, dan terlihat ketidakmatangan menyiapkan materi, kemungkinan pandangan kandidat merasa ciri pemilih masyarakat Yahukimo adalah pemilih tradisional sehingga dipandang tidak sistematis menyiapkan strategi lain untuk mempengaruhi pemilih.Pelaksanaan kampanye berlangsung di 51 distrik dengan cara dan strategi masing-masing pasangan calon untuk meyakinkan pemilih. Peran elit politik mempengaruhi tokoh masyarakat sangat dominan dimana sikap antusias masyarakat di distrik terhadap pasangan calon nomor urut 1 mendapat mayoritas dukungan dibanding kandidat nomor urut 2 dan 3, hal ini mendapat respon dari kandidat nomor dengan kampanye dan melakukan semua cara untuk memenagkan pasangan calon Tim Kampanye dan Tim Seleksi lebih berperan di setiap distrik.Tahapan pembersihan atribut dan alat peraga kampanye dilaksanakan 15 s/d 17 Januari khusus di distrik Dekai dilaksanakan oleh Panwas, PPS dan KPPS. Sebelum memasuki hari tenang pada tanggal 15 – 17 Januari 2011.(Abock Adsobne Busup ,Ishak Salak 2010 :11 )4. Masa TenangPengawasan pada saat masa tenang tanggal 15 s/d 17 Januari 2011 tidak optimal dilaksanakan karena kandidat telah berperan aktif mengawal suara di daerah potensi suara seperti pasangan kandidat nomor urut 3 atas nama Dr.Ones Pahabol, SE,MM, di distrik Nalca yang memiliki jumlah suara 5.265 suara. Sedangkan pasangan calon wakil kepala daerah pasangan nomor 3 di distrik Silimo memiliki potensi suara 9.865 suara menjadi daerah penentu kemenangan suara kandidat nomor urut 3.5. Pemungutan Suara dan Penghitungan SuaraPelaksanaan pemungutan suara dilaksanakan pada tanggal 18 Januari 2011, pada pukul 08.00 – 13.00 sesuai jadwal tahapan KPU. Namun ada sejumlah distrik seperti distrik Nepsan dilaksanakan pada tanggal 17 Januari 2011. Pemungutan suara di TPS oleh KPPS serta rekapitulasi hasil perhitungan suara oleh PPK mengadakan pleno di tingkat distrik dan menyerahkan sertifikat hasil rekapitulasi suara dimaksud mayoritas distrik di Kabupaten Yahukimo tidak dapat dilakukan sesuai jadwal tahapan karena dipengaruhi beberapa faktor ; tekanan dari Tim Sukses masing-masing kandidat, penjemputan Panwas, Ketua PPD dan aparat keamanan pada tanggal 19 Januari 2001 sebelum melakukan pleno,diumumkan hasil perolehan secara lisan melalui SSB tertentu mempengaruhi tahapan selanjutnya.6. Rekapitulasi hasil Perhitungan SuaraPenyusunan berita acara dan rekapitulasi hasil penghitungan suara di tingkat Kabupaten serta penetapan pasangan calon terpilih dilaksanakan pada hari Senin tanggal 24 bulan Januari 2011 dengan mencatat berbagai hal seperti :7. Penetapan Calon TerpilihBerdasarkan jadwal tahapan Pengumuman Pasangan Calon terpilih dijadwalkan 27 s/d 29 Januari namun dipercepat dengan pertimbangan tekhnis tertentu sehingga dapat menetapkan pada tanggal 25 Januari 2011 memutuskan dan menetapkan perolehan suara sebagai berikut :didaerah, itu kemudian jauh dari apa yang menjadi cita-cita demokrasi itu sendiri.B. Sistem Pemilihan di Kabupaten Yahukimo1. Model Pemilihan Demokrasi Modern ( LUBER )Pemilihan sistem "noken" dan "ikat" pada pesta demokrasi pemilihan umum kepala daerah (pemilukada) di Kabupaten Yahukimo sudah di mulai sejak tahun 2005. Pemilihan sistem "noken" lebih banyak dikenal di suku Yali, Kimyal. Momuna Ukam Hubla dan suku Mek kecuali distrik dekai 11 TPS dan distrik Kurima Kelurahan Heroma menggunakan asas LUBER,berikut 2 sistem pemilihan di Yahukimo.2. Model Pemilihan Masyarakat Adat (LUBET )a. Sistem NokenSistem pemilihan ini merupakan alternative kedua dalam proses menentukan pilihan Pemilihan sistem noken secara teknis seperti ini; semua pemilih yang mendapat kartu pemilih datang ke TPS. kemudian, didepan bilik disiapkan noken kosong dan diats noken ada foto pasangan calon. jumlah noken yang digantung disesuaikan dengan jumlah pasangan calon Bupati, ketika dipastikan semua pemilih dari kampung yang bersangkutan hadir di TPS, selanjutnya KPPS meng-umumkan kepada pemilih (warga) bahwa bagi pemilihyang mau memilih kandidat A berbaris di depan noken nomor urut satu atau seterusnya sesuai nomor urut dan memasang foto calon bersangkutan. setelah pemilih berbaris / duduk didepan noken maka KPPS langsung menghitung jumlah orang yang berbaris di depan noken, atau cara lain bagikan surat suara dan mengisi tanpa condereng lalu diisi di noken yang diinginkan kalau misalnya 100 orang saja maka hasil perolehannya adalah 100 ( seratus ) suara. Jikalau misalnya semua pemilih dari TPS kampung yang bersangkutan baris di depan noken nomor urut dua maka semua suara dari TPS kampung yang bersangkutan "bulat" untuk nomor urut dua.setelah itu KPPS langsung buat berita acara dan sertifikasi hasil perhitungan suara yang ditandatangani oleh KPPS dan diplenokan di Distrik. pemilihan seperti ini dilakukan pada bulan januari. hanya saja kelemahannya, sistem pemilihan seperti ini tidak rahasia dan transparan di depan umum, LUBER yaitu langsung, umum, bebas rahasia (LUBER ) dan langsung, umum, bebas rahasia transparan.(LUBET)Kecendurungan diarahkan oleh elit politik dan Tokoh masyarakat, PPD/KPPS, Surat suara sisa dibagikan ke pemenang. Solusi isi noken adalah alternative kedua setelah tokoh masyarakat dan pemilih berkumpul H2 untuk sistem ikat namun deadlock atau tidak sependapat antara tim sukses maka sepakati bersama melakukan opsi ini. Lembaga Penyelenggara dan semua kompanen merasa bahwa manfaat secara turun – temurun memiliki manfaat namun diera baru namun dalam sistem demokrasi modern mengunakan sistem Noken:Menghemat biaya logistik karena semua menggunakan pesawat muatan kapasitas kecil, Letak geografis yang sangat variatif, Manfaat ganda fungsi noken dalam demokrasi modern menghormati nilai budaya untuk mengenal jati diri bagi mereka.Pemilihan Sistem IkatPemilihan sistem "ikat" dilakukan 51 distrik di Yahukimo, sistem ini sesuai kesepakatan semua pihak pilihan ikat secara teknis pelaksanaannya, bahwa sebelum hari "H" ata
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1. EinleitungStädtereisen stehen derzeit hoch im Kurs. Dies wird unter anderem durch das schnelle Wachstum dieser Tourismusform deutlich. So verzeichneten die 33 wichtigsten städtetouristischen Destinationen zwischen den Jahren 2008 und 2017 in Bezug auf die Übernachtungsaufenthalte ein Wachstum von durchschnittlich 57 Prozent. Die große Beliebtheit spiegelt sich darüber hinaus in der Tatsache wider, dass gegenwärtig mehr als 45 Prozent der internationalen Reisen in Städte führen (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 210f.).Obwohl der Tourismus vielerorts ein willkommener Wachstumsmotor ist (vgl. Vogel 2020: 97f.), werden besonders große städtische Destinationen mit der Kehrseite des Tourismus, dem sogenannten Overtourism, konfrontiert (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 210). Die Folgen: Eine von Instagram-Touristen überschwemmte Wohnstraße in Paris, vermüllte Gassen in Florenz, picknickende Besucher in Rom, nächtlicher Partylärm in Barcelona, immer mehr Kreuzfahrtschiffe in Dubrovnik, lärmende Rollkoffer in Venedig, kiffende Touristen in Amsterdam, steigende Mieten in Lissabon, von Reisebussen verstopfte Plätze in Salzburg, Gefühle der touristischen Überfremdung auf Mallorca (Neumair/Schlesinger 2021: 201).Besonders deutlich werden die negativen Effekte des Besucherandrangs in der katalanischen Hauptstadt Barcelona, die neben Venedig als Aushängeschild des Overtourism gilt (vgl. ebd.: 211). So wendet sich die lokale Bevölkerung Barcelonas zunehmend gegen die Tourismusentwicklung und fordert im Rahmen von diversen Protestaktionen eine Regulierung und Begrenzung des Tourismus in der Stadt (vgl. Freytag/Glatter 2017: 165).Inwiefern eine solche Regulierung des Städtetourismus unvermeidbar ist, soll in der vorliegenden Arbeit untersucht werden. Hierfür wird im Anschluss an eine begriffliche Einführung (Kapitel 2) zunächst die Entwicklung Barcelonas zu einer führenden städtetouristischen Destination skizziert (Kapitel 3.1 und 3.2). Daraufhin werden die aus der starken touristischen Prägung Barcelonas resultierenden Effekte (Kapitel 3.3) und die damit einhergehende Kritik der Bewohner*innen (Kapitel 3.4) beschrieben. Inwieweit die Stadtverwaltung die von der Lokalbevölkerung geforderte Begrenzung des Tourismus realisiert und welche Herausforderungen hierbei bestehen, ist Thema des vierten Kapitels. Abschließend soll aufgezeigt werden, welche Problematik eine Begrenzung des Tourismus mit sich bringt (Kapitel 5).2. Begriffliche Grundlagen 2.1 StädtetourismusDie grundlegende Definition des Begriffs "Tourismus" (auch Fremdenverkehr, Reiseverkehr oder Touristik) stammt von der Welttourismusorganisation (UNWTO) aus dem Jahr 1993 (vgl. Freyer 2015: 2). Demnach umfasst Tourismus"die Aktivitäten von Personen, die an Orte außerhalb ihrer gewohnten Umgebung reisen und sich dort zu Freizeit-, Geschäfts- oder bestimmten anderen Zwecken nicht länger als ein Jahr ohne Unterbrechung aufhalten" (UNWTO 1993: 2).Je nach Reisedauer, Entfernung des Reiseziels und Motiv der Reise kann darüber hinaus zwischen diversen Tourismusformen differenziert werden (vgl. Freyer 2018: 2670). Eine Tourismusform, die in den letzten drei Jahrzehnten immer bedeutender wurde, ist der Städtetourismus (vgl. Krajewski 2022: 423). Sowohl neue Mobilitätsoptionen (z.B. Billigflüge) als auch die Veränderung des Reiseverhaltens begünstigen das städtetouristische Wachstum (vgl. Freytag/Popp 2009: 5; Gebhardt 2017: 226).So entscheiden sich immer mehr Reisende in Ergänzung zum Jahresurlaub für zusätzliche Kurzreisen, die häufig in Städte führen (vgl. Freytag/Propp 2009: 5). Weiterhin eröffnen Städtereisen die Möglichkeit, verschiedenste Reisemotive und Aktivitäten auf engem Raum miteinander zu verbinden (vgl. ebd.: 5–7). Somit kommt es zu einer Überlagerung von Urlaubs-, Vergnügungs-, Kultur- und Bildungsmotiven sowie geschäftlichen Motiven (vgl. Kagermeier 2008: 16).Aufgrund dieser Motiv-Gemengelage und Multioptionalität existiert keine allgemeingültige Definition für den Städtetourismus (vgl. Krajewski 2022: 426). Typisch ist jedoch die gleichzeitige Nutzung von städtischen Räumen durch die lokale Bewohnerschaft und Reisenden (vgl. Gebhardt 2017: 226). Grundlegend muss zwischen verschiedenen Formen des Städtetourismus unterschieden werden (vgl. ebd.: 427). In diesem Zusammenhang grenzt der Deutsche Tourismusverband (DTV) den primären vom sekundären Städtetourismus ab (vgl. Kagermeier 2008: 16). Beim primären oder kulturorientierten Städtetourismus"wird die Stadt aufgrund ihrer städtebaulichen Attraktivität ("Sightseeing") oder ihrer Kunst- und Kulturangebote besucht und besichtigt, was mit oder ohne Übernachtung erfolgen kann" (Krajewski 2022: 427).Hierbei ist der Besuch von kulturellen Veranstaltungen inkludiert (vgl. ebd.: 427). Das Hauptbesuchsmotiv bildet somit die Stadtbesichtigung bzw. das Stadterlebnis (vgl. Kagermeier 2008: 17). Demgegenüber ist beim sekundären Städtetourismus"nicht die Stadt selbst das Reisemotiv, sondern […] die dort verorteten Funktionen wie z.B. Einkaufs-, Veranstaltungs- oder Tagungsorte" (Krajewski 2022: 427).Zu den Hauptmotiven zählen in diesem Zusammenhang geschäftliche Gründe, Shopping oder der Besuch von Verwandten und Bekannten (vgl. Kagermeier 2008: 17). Allerdings ist hervorzuheben, dass aufgrund der hybriden Reisemotive in der Praxis keine klare Trennung zwischen diesen beiden Formen möglich ist (vgl. Freytag/Popp 2009: 7). 2.2 OvertourismIm Kontext der negativen Auswirkungen des Städtetourismus wird häufig von "Overtourism" (auch Overtourismus, Übertourismus) gesprochen (vgl. Krajewski 2022: 423). Paradigmatisch für dieses Phänomen stehen unter anderem die europäischen Städte Venedig und Barcelona, in denen wiederum bestimmte Bereiche, wie z.B. die Promenade La Rambla in Barcelona, besonders betroffen sind (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 210f.).Bevor der Begriff im Jahr 2017 in die breite Öffentlichkeit und Fachkreise gelang, war er primär unter dem Hashtag #overtourism auf dem Social-Media-Kanal Twitter präsent. Heute existieren zahlreiche Medienbeiträge, die die Problematik des Overtourism zum Gegenstand haben. Als exemplarisch gelten die folgenden Schlagzeilen: "Invasion der Touristen", "Tourist, du bist Terrorist", "Tourist go home! Proteste in Spanien werden aggressiver" (vgl. ebd.: 202). Trotz der vielfachen Thematisierung des Phänomens gibt es hinsichtlich des Begriffs Overtourism keine einheitlich anerkannte Definition. Eine vielfach geteilte Definition bezeichnet Overtourism jedoch als"the excessive growth of visitors leading to overcrowding in areas where residents suffer the consequences of temporary and seasonal tourism peaks, which have enforced permanent changes to their lifestyles, access to amenities and general well-being" (Milano et al. 2018).Hierbei ist allerdings nicht nur die negative Wahrnehmung von Besuchermengen und die Beeinträchtigung der Lebensqualität der Bereisten, sondern auch eine Schmälerung der Aufenthaltsqualität für die Reisenden prägend (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 203). Inwiefern die Lebensqualität der Einwohner*innen allerdings geschmälert wird, hängt von diversen stadtspezifischen Faktoren, wie der Größe der Stadt oder der Lage der Attraktionen, ab (vgl. Hospers 2019: 20).Ob das Stadium des Overtourism erreicht ist, wird von der Überschreitung ökonomischer, ökologischer, physischer, sozialer und psychischer Tragfähigkeiten bestimmt (vgl. Reif 2019: 264). Tragfähigkeit beschreibt in diesem Zusammenhang"the maximum number of people that may visit a tourist destination at the same time, without causing destruction of the physical, economic and sociocultural environment and an unacceptable decrease in the quality of visitors' satisfaction" (UNWTO 2018: 3).So ist die Unzufriedenheit der Einwohner*innen aufgrund von touristischer Aktivität ein Indiz für die Überschreitung der sozialen Tragfähigkeit, während steigende Miet- und Immobilienpreise und damit einhergehende Verdrängungsprozesse auf eine Überschreitung der ökonomischen Tragfähigkeit hinweisen (vgl. Reif 2019: 264). 3. Tourismusentwicklung in Barcelona 3.1 Die Anfänge des TourismusBarcelona befindet sich im Nordosten Spaniens und ist die Hauptstadt der Region Katalonien (Catalunya) (vgl. Goodwin 2019a: 126). Ausgangspunkt für die Entwicklung Barcelonas zu einer führenden städtetouristischen Destination ist die Ausrichtung der Olympischen Spiele im Jahr 1992 (vgl. Freytag/Glatter 2017: 165; Gebhardt 2017: 229). Im Rahmen der Vorbereitungen auf dieses Großereignis vollzog sich eine große Umgestaltung der ehemaligen Industriestadt mit dem Ziel, die Stadt für den Tourismus attraktiv zu machen (vgl. Gebhardt 2017: 229–232). Hierzu zählten die Verbesserung der Infrastruktur (z.B. Anlage der Ringstraßen), die Schaffung von Stränden und neuer Museen sowie die Erbauung des Olympischen Hafens (Port Olímpic) (vgl. ebd.: 229).Infolge der entstandenen Schulden und dem Wunsch, Barcelona zu einer Dienstleistungsmetropole zu transformieren, wurde im Anschluss an die Olympischen Spiele verstärkt mit privatwirtschaftlichen Akteuren kooperiert und diverse öffentliche Dienstleistungen wurden privatisiert. Die Olympischen Spiele markierten somit die Abkehr vom sogenannten "Modell Barcelona", das sich durch eine konsensorientierte Kooperation zwischen öffentlicher Verwaltung, Privatwirtschaft und Nachbarschaftsvereinigungen kennzeichnete (vgl. ebd.: 229f.). 3.2 Die Tourismus-Wachstumskoalition und externe BeschleunigungFür die Stadtverwaltung und privatwirtschaftlichen Akteure war der Tourismus ein willkommener Wachstumsmotor, der zur Wiederbelebung der Wirtschaft beitrug (vgl. Freytag/Glatter 2017: 165; Hospers 2019: 21). Im Zuge dessen kam es im postolympischen Zeitraum zur Entwicklung einer Tourismus-Wachstumskoalition, die sich primär aus Unternehmen der Hotellerie, Gastronomie sowie Reiseveranstaltern zusammensetzte. Gemeinsam mit der Stadtverwaltung teilte die Tourismus-Wachstumskoalition die Überzeugung, dass der Tourismus in Barcelona gefördert werden müsse (vgl. Gebhardt 2017: 230).Jene Wachstumskoalition wurde in den 1990er Jahren durch die Gründung der Organisation Turisme de Barcelona institutionell in den Organen der Stadt- und Tourismusentwicklung verankert, was eine unmittelbare Beteiligung dieser Akteursgruppe an der Steuerung des Tourismus implizierte (vgl. ebd.: 230–232). Die Aufgaben der Tourismussteuerung wurden somit aufgeteilt (vgl. Goodwin 2019b: 2). Während das Tourismusmanagement der Stadtverwaltung (Ajuntament de Barcelona) zugewiesen wurde, fiel das Marketing in das Aufgabengebiet von Turisme de Barcelona (vgl. ebd.). Somit erfolgte eine gemeinsame Förderung der touristischen Erschließung Barcelonas durch Politik und Privatwirtschaft, wobei die ökonomischen Akteure während dieser Zeit mit Leichtigkeit ihre Interessen durchsetzen konnten (vgl. Gebhardt 2017: 232).Das touristische Wachstum im postolympischen Barcelona, für das Turisme de Barcelona eine zentrale Rolle spielte, wurde im Laufe der Zeit durch zwei externe Faktoren verstärkt (vgl. Freytag/Glatter 2017: 165; Gebhardt 2017: 231). So erfolgte sowohl eine Zunahme internationaler Investitionen in Tourismusunterkünfte als auch eine Steigerung von Kurzzeitvermietungen von Wohnungen an Reisende, was vor allem auf Online-Plattformen wie Airbnb zurückzuführen ist (vgl. Gebhardt 2017: 235–237). 3.3 TourismuseffekteInfolge der starken Förderung durch politische und ökonomische Akteure verzeichnete der Tourismus in Barcelona ein spektakuläres Wachstum, wodurch Barcelona in Bezug auf die Hotelübernachtungen heute auf Platz sieben der europäischen Städte liegt (vgl. Goodwin 2019a: 125–126; Observatori del Turisme a Barcelona 2019: 139).So vollzog sich in den 1990er Jahren erstmals eine Verdoppelung der Hotelübernachtungen, wobei sich dieser Trend durch das kontinuierliche Wachstum im neuen Jahrzehnt fortsetzte (siehe Abbildung 1) (vgl. Gebhardt 2017: 232f.). Heute zählt Barcelona jährlich knapp 20 Millionen Hotelübernachtungen, was mehr als das Fünffache im Vergleich zum Jahr 1990 darstellt (vgl. Observatori del Turisme a Barcelona 2021: 48). In diesem Punkt unterscheidet sich die Tourismusentwicklung Barcelonas von der in anderen europäischen Städten (vgl. Goodwin 2019a: 126). Denn während bspw. der Tourismus in London zwischen 2005 und 2013 um 16 Prozent zunahm, wuchs der Tourismus in Barcelona in dieser Zeit um mehr als 54 Prozent (vgl. ebd.). Abbildung 1: Übernachtungen und Übernachtungsgäste in Hotels in BarcelonaQuelle: In Anlehnung an Observatori del Tourisme a Barcelona (2021: 48)Verschärft wird diese Problematik durch die geringe Größe der Stadt (vgl. ebd.). So kommen auf ca. 1,6 Millionen Einwohner*innen derzeit jährlich knapp 30 Millionen Reisende (vgl. Barcelona Activa o. D.), wovon ca. die Hälfte Tagesausflügler*innen sind, die vor allem über den Kreuzfahrttourismus Barcelona erreichen (vgl. Gebhardt 2017: 233).Das Wachstumstempo und die daraus resultierende starke touristische Prägung Barcelonas ziehen weitreichende Folgen nach sich, von denen die wichtigsten im Folgenden beschrieben werden. Während das Tourismusmarketing primär die positiven ökonomischen und strukturellen Synergieeffekte in den Vordergrund rückt, bekommen vor allem die Bewohner*innen Barcelonas die zahlreichen negativen Effekte des Overtourism zu spüren (vgl. Freytag/Glatter 2017: 163).So konstatiert Vogel (2020: 97f.), dass manche Städte durch ein zu hohes Touristenaufkommen schlicht überlaufen sind, wodurch in bestimmten Bereichen ein Durchkommen kaum möglich ist (siehe Abbildung 2). Die damit einhergehenden negativen "Crowding-Effekte" bekommen sowohl Reisende als auch Bereiste zu spüren (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 303). So vermindern bspw. das subjektive Gefühl von Enge sowie erhebliche Wartezeiten an touristischen Attraktionen die Aufenthaltsqualität für die Reisenden (vgl. Freytag/Popp 2009: 10).Auf der anderen Seite bedeutet die massive Präsenz von Reisenden für viele Einwohner*innen eine Einschränkung ihrer außerhäuslichen Mobilität (vgl. ebd.). Gekoppelt mit dem dadurch entstehenden Lärm und dem Fehlverhalten einiger Reisenden, kommt es im Extremfall dazu, dass sich die Bewohner*innen wie Statist*innen in einer Ferienlandschaft fühlen (vgl. Vogel 2020: 98). Dieses Gefühl der Überfremdung geht häufig mit einer zunehmenden Ablehnung der einheimischen Bevölkerung gegenüber dem Tourismus einher (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 206).Abbildung 2: Menschenmassen auf der La RamblaFoto: Lea KoppNeben das Gefühl der Überfremdung tritt die ökonomische Verdrängung der Bewohner*innen (vgl. Vogel 2020: 98). So vernachlässigt der Einzelhandel bspw. den Bedarf der Lokalbevölkerung, indem der Fokus auf die Bereitstellung tourismusspezifischer Angebote gerichtet wird (vgl. ebd.). Ein ausschlaggebender Punkt ist die Kurzzeitvermietung von Zimmern oder von ganzen Wohnungen an Reisende via Übernachtungsplattformen wie Airbnb (vgl. Gebhardt 2017: 237).Laut der aktivistischen Plattform "Inside Airbnb" betrifft dies derzeit knapp 9.500 Wohnungen und 6000 Zimmer in Barcelona, wobei 71,5 Prozent der Anbieter*innen mehrere Wohnungen gleichzeitig vermieten (vgl. Inside Airbnb 2022). Nach Angaben der Stadtverwaltung aus dem Jahr 2017 werden bis zu 40 Prozent aller Wohnungen legal an Reisende vermietet, wobei die Dunkelziffer an illegal genutzten Wohnungen die Lage noch weiter verschärft (vgl. Gebhardt 2017: 237f.).Die Folgen: Lärmbelästigung, sinkende Gewinne im Hotelgewerbe, Immobilienspekulation und vor allem Mietpreissteigerungen (vgl. Goodwin 2019a: 134). Durch die steigenden Mietpreise kommt es zur Verdrängung einkommensschwacher Bewohner*innen und somit zur Veränderung der soziodemografischen Zusammensetzung (vgl. ebd.). Ada Colau, einstige stadtpolitische Aktivistin und heutige Bürgermeisterin von Barcelona, thematisierte diesen Zusammenhang bereits 2014:Any city that sacrifices itself on the altar of mass tourism will be abandoned by its people when they can no longer afford the cost of housing, food, and basic everyday necessities. (Colau 2014)Des Weiteren kommt es durch den Tourismus und die Veränderung der Form und Intensität des Wohnens zu einer Erhöhung des Wasser- und Energieverbrauchs sowie der Abfallproduktion (vgl. Goodwin 2019a: 134). Jedoch beginnt die ökologische Belastung bereits mit der Anreise (vgl. Freytag/Popp 2009: 10), die im Fall von Barcelona zu ca. 80 Prozent mit dem Flugzeug erfolgt (vgl. Observatori del Turisme a Barcelona 2019: 75). Dabei trägt jede Flugreise mit ihrem CO2-Ausstoß zum Klimawandel und somit zur Zerstörung von Ökosystemen bei (vgl. Vogel 2020: 96f.).Es kann festgehalten werden, dass während der touristischen Entwicklung Barcelonas psychische, soziale, ökonomische und ökologische Tragfähigkeitsgrenzen überschritten wurden, was sich anhand der diversen negativen Effekte zeigt. Hierzu zählen unter anderem die Minderung der Aufenthaltsqualität für Reisende, die Schmälerung der Lebensqualität der Bewohner*innen, die Veränderung der Einzelhandelsstruktur, die Umnutzung von Wohnungen und die damit einhergehende ökonomische Verdrängung der Lokalbevölkerung sowie ökologische Belastungen durch die touristische Mobilität. Wie die Lokalbevölkerung Barcelonas auf die Effekte des Overtourism reagiert, wird im folgenden Kapitel näher beleuchtet. 3.4 TourismuskritikMit der Überschreitung der Tragfähigkeitsgrenzen änderte sich die Einstellung der ortsansässigen Bevölkerung gegenüber dem Tourismus (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 205). Diese veränderte Wahrnehmung lässt sich anhand des "irritation index" veranschaulichen. Hierbei handelt es sich um ein Modell, das die Entwicklung der lokalen Reaktionen auf den Tourismus anhand von vier aufeinanderfolgenden Stadien darstellt:Während anfangs vor allem über die ökonomischen Vorzüge des Tourismus Euphorie herrscht (Stadium 1: euphoria), gewöhnen sich die Einwohner*innen im Laufe der Zeit an die Reisenden und entwickeln eine gleichgültige Einstellung (Stadium 2: apathy). Diese Gleichgültigkeit schlägt jedoch in eine ablehnende Haltung um, falls die Tragfähigkeitsgrenzen überschritten werden (Stadium 3: irritation), was im schlimmsten Fall zu einer feindseligen Haltung gegenüber Reisenden führen kann (Stadium 4: antagonism) (vgl. Hospers 2019: 20).Eine Abkehr von der Begeisterung über den Tourismus zeigte sich in Barcelona erstmals im Jahr 2004, als tourismuskritische Kommentare während des Internationalen Forums der Kulturen geäußert wurden (vgl. Goodwin 2019a: 128). Ab dem Jahr 2005 kritisierten Nachbarschaftsvereinigungen zunehmend die "masificación", sprich die Überfüllung des öffentlichen Raums, die mit einer Einschränkung der außerhäuslichen Mobilität der Einwohner*innen einherging.Infolge der Vervielfachung neuer Hotelbauten und touristisch genutzter Wohnungen kam es zu einer Multiplizierung von Protestbündnissen. So traten neben die Nachbarschaftsvereinigungen tourismusspezifische lokale Bündnisse (z.B. "Barceloneta sagt es reicht!", "Die Altstadt ist nicht zu verkaufen") sowie Initiativen gegen spezifische Hotelprojekte (z.B. "kein Hotel am Rec Comtal") (vgl. Gebhardt 2017: 233–238).Eine von vielen Protestaktionen vollzog sich im Dezember 2009, als Einwohner*innen und Händler*innen aus dem Stadtteil El Raval über 500 Weihnachtskarten an die barcelonische Stadtverwaltung schickten. Auf diesen befanden sich Fotos von Prostituierten, Drogenhändler*innen sowie Reisenden, die in der Öffentlichkeit urinierten und Geschlechtsverkehr hatten. Zudem kam es im Jahr 2009 zu einem Anstieg der negativen Berichterstattung in den Medien (vgl. Goodwin 2019a: 128). Dies verwundert jedoch kaum, da die Tourismuskritik mit den Aufmerksamkeitsregeln der Medien besonders kompatibel ist (vgl. Gebhardt 2017: 240).Dass die Kritik den gesellschaftlichen Mainstream erreicht hat, zeigte sich ebenfalls in den städtischen Meinungsumfragen, die halbjährlich durchgeführt werden (vgl. ebd.: 238). So zählte die Bevölkerung erstmals im Juni 2013 den Tourismus zu den größten Problemen der Stadt, wobei sich die Lage aus Sicht der Einwohner*innen weiter verschärfte (vgl. Ajuntament de Barcelona 2013: 9). Denn während der Tourismus im Juni 2013 noch den zehnten Platz belegte, stellte er im Dezember 2016 aus Sicht der Bevölkerung das zweitgrößte Problem der Stadt dar (vgl. ebd.; Ajuntament de Barcelona 2016: 9).Zudem war im Jahr 2016 die Mehrheit der Bevölkerung Barcelonas erstmals der Meinung, dass die touristische Kapazitätsgrenze Barcelonas erreicht sei (siehe Abbildung 3, Seite 127 oben) (vgl. Observatori del Turisme a Barcelona 2019: 127). Abbildung 3 zeigt allerdings auch, dass die Bevölkerung Barcelonas nicht als homogene Gruppe betrachtet werden kann. So variiert die Meinung der Einheimischen in Bezug auf den Tourismus, was von diversen Faktoren, wie bspw. der Entfernung des Wohnorts vom Tourismusgebiet oder soziodemografischen Merkmalen, beeinflusst wird (vgl. Hospers 2019: 21f.). Neumair/Schlesinger (2021: 201) heben hervor, dass"sich die Kritik nicht nur gegen die Touristen, sondern vor allem die politischen Entscheidungsträger richtet, denen vielerorts vorgeworfen wird, […] zu spät und zu wenig energisch dagegen vorgegangen zu sein". Dies verdeutlichen die Proteste im August 2014, die als "Barceloneta Krise" bezeichnet werden. Im Rahmen dieser Demonstrationen forderten die Bewohner*innen ein neues Tourismusmodell, das strikter gegen die illegale Vermietung von Wohnungen an Reisende vorgehen sollte. Das daraufhin vom damaligen Bürgermeister getätigte Versprechen, stärker gegen die illegal genutzten Wohnungen im Stadtviertel La Barceloneta vorzugehen, wurde jedoch nicht eingehalten, weshalb der Tourismus bei den Kommunalwahlen im Jahr 2015 zum Thema wurde (vgl. Goodwin 2019a: 128).Mit dem Wahlsieg von "Barcelona en Comú" ("Barcelona gemeinsam") im Mai 2015 institutionalisierte sich der Widerstand gegen das bislang dominierende tourismusbasierte Wachstumsmodell im Stadtparlament. So griff das Programm von Barcelona en Comú diverse Forderungen der Nachbarschaftsverbände auf, wie z.B. ein Moratorium für Hotellizenzen, den Schutz des traditionellen Einzelhandels sowie die Regulierung touristisch genutzter Wohnungen (vgl. Gebhardt 2017: 239–241).Insgesamt reagieren die Einwohner*innen Barcelonas auf die Effekte des Overtourism (Kapitel 3.3) mit der Infragestellung des am Tourismus ausgerichteten Wachstums (vgl. Gebhardt 2017: 226). So wendet sich "die in den besonders stark touristifizierten Quartieren ansässige Bevölkerung und deren Nachbarschaftsinitiativen […] zunehmend gegen die fortschreitende Tourismusentwicklung" (Freytag/Glatter 2017: 165).Aus der Sicht des Großteils der Bewohnerschaft ist aufgrund der Erreichung der touristischen Kapazitätsgrenze Barcelonas und den damit einhergehenden Folgen eine Regulierung und Begrenzung des Tourismus in der Stadt unvermeidbar (vgl. Gebhardt 2017: 226; Freytag/Glatter 2017: 165). Nachfolgend werden einige der praktizierten Maßnahmen zur Regulierung des Tourismus in Barcelona vorgestellt. 4. Regulierung des Städtetourismus in Barcelona 4.1 Der strategische Tourismusplan 2010–2015Nachdem der Overtourism in Barcelona im Jahr 2004 offiziell als Problem erkannt wurde, entwickelte die Stadtverwaltung im Jahr 2008 erste Ansätze, um die Effekte des Overtourism einzudämmen (vgl. Goodwin 2019a: 125). Hierzu zählt vor allem der von der Stadtverwaltung und Turisme de Barcelona in den Jahren 2008 bis 2010 entwickelte strategische Tourismusplan (vgl. ebd.: 129). Im Fokus dieses im Jahr 2010 verabschiedeten Plans steht die Förderung eines Tourismusmodells, das "das Gleichgewicht zwischen Einheimischen und Touristen stärkt" (Ajuntament de Barcelona/Barcelona Turisme 2010: 5). Dazu solle der Tourismus in der Altstadt reguliert, das Wachstum auf Gebiete außerhalb des Stadtzentrums verlagert und die Bevölkerung stärker für den Nutzen des Tourismus sensibilisiert werden (vgl. Gebhardt 2017: 243).Allerdings wurde dieses Vorhaben bis zum Jahr 2015 nicht realisiert. Gebhardt (2017: 234) führt dies auf die Beteiligung von Turisme de Barcelona als eine Institution, die primär Vertreter*innen der Tourismusindustrie vereint, sowie das geringe Interesse an einer Regulierung aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise zurück. 4.2 Strategie 2020Mit 30 Aktionslinien und 85 Maßnahmen verabschiedete die Stadtverwaltung im Jahr 2017 die Strategie 2020, die sich an die Hauptziele des strategischen Tourismusplans anlehnt. Im Zentrum der Tourismuspolitik stehen hierbei die folgenden fünf Kriterien: Nachhaltigkeit, Verantwortung, Umverteilung, Zusammenhalt und Innovation (vgl. Goodwin 2019a: 130f.).So zielen die Maßnahmen unter anderem auf die Stärkung des Tourismusmanagements sowie die Wissensgenerierung, die als Basis für eine effektive Entscheidungsfindung erachtet wird (vgl. ebd.: 133). Des Weiteren enthält die Strategie 2020 Überlegungen zur Besucherlenkung ("Visitor Management") (vgl. ebd.). Hierunter fallen "Maßnahmen zur Beeinflussung von Besuchern bezüglich ihrer räumlichen, zeitlichen oder quantitativen Verteilung sowie deren Verhaltensweisen" (Freyer 2018: 628). Auch in Bezug auf die illegale Vermietung von Wohnungen an Reisende werden Maßnahmen präsentiert (vgl. Goodwin 2019a: 133). Laut einer Evaluation aus dem Jahr 2022 wurden 67 der 85 Maßnahmen bis zum Jahr 2020 realisiert (vgl. Ajuntament de Barcelona 2022: 2). 4.3 Konkrete MaßnahmenAuf Basis der Strategie 2020 entwickelte die Stadtverwaltung Barcelonas diverse Maßnahmen zur Regulierung des Städtetourismus (vgl. Gebhardt 2017: 245). Vor allem die derzeitige Bürgermeisterin Barcelonas, Ada Colau, ist in diesem Kontext für Gegenmaßnahmen bekannt (vgl. Vogel 2020: 98). Im Folgenden werden exemplarisch einige der Maßnahmen vorgestellt, die die Stadtverwaltung Barcelonas zur Begrenzung des Tourismus ergriffen hat.Reduzierung der BesucherzahlEine häufig praktizierte Maßnahme, um die Besucherzahl zu reduzieren, ist die Beschränkung bzw. Kontingentierung des Zugangs zu touristischen Attraktionen (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 216). So wurde bspw. im Jahr 2013 der Zugang zum Park Güell, einer der berühmtesten Sehenswürdigkeiten Barcelonas, für Reisende eingeschränkt (vgl. Goodwin 2019b: 20). Während die gesamte Parkanlage für die Einwohner*innen Barcelonas frei zugänglich ist, erhalten demnach maximal 800 Besucher*innen pro Stunde Zugang zur sogenannten monumentalen Zone, die knapp acht Prozent der Gesamtfläche des Parks ausmacht (vgl. ebd.).Darüber hinaus können Reisende von bestimmten Attraktionen ausgeschlossen werden (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 216). Diesen Schritt vollzog die Stadtverwaltung im Jahr 2015 in Bezug auf die berühmte Markthalle La Boquería, indem an Freitagen und Samstagen Touristengruppen ab 15 Personen zeitweise der Zugang zum Markt untersagt wurde (vgl. ebd.: 216f.). Hierdurch sollte den Einwohner*innen Barcelonas wieder ein ungestörtes Einkaufen ermöglicht werden (vgl. ebd.).Zur Reduzierung der Besucherzahl sind weiterhin die Einführung bzw. die Erhöhung von Steuern auf touristische Leistungen (z.B. Übernachtungs- und Beherbergungsleistungen) sowie die Einführung von Eintrittspreisen auf touristische Attraktionen mögliche Maßnahmen (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 217). So wurde der Zugang zur monumentalen Zone im Park Güell nicht nur beschränkt, sondern auch an Eintrittstickets gebunden, wodurch die Zahl der Besucher*innen von neun auf ca. zwei Millionen sank (vgl. Goodwin 2019b: 20).Darüber hinaus besteht die Option, Übernachtungsmöglichkeiten in Hotels oder Privatunterkünften wie Airbnb zu limitieren (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 217). So reguliert die Stadtverwaltung Barcelonas touristische Unterkünfte durch den im Jahr 2017 eingeführten "Besonderen Stadtentwicklungsplan für touristische Unterkünfte" (Plan especial urbanístico de alojamientos turísticos, PEUAT) (vgl. Gebhardt 2017: 241).Dieser legt eine Beschränkung und Dekonzentration des Wachstums von touristischen Unterkünften sowie ein Nullwachstum für touristisch genutzte Wohnungen fest (vgl. ebd.). Eine Eröffnung von neuen Privatunterkünften ist somit nur möglich, wenn andere schließen (vgl. Goodwin 2019a: 135). Ob eine Wohnung über eine für die touristische Nutzung notwendige Lizenz verfügt, können Reisende sowie Einwohner*innen auf einer von der Stadtverwaltung geschaffenen Webseite überprüfen (vgl. ebd.).DispersionNeumair/Schlesinger (2021: 218) sehen allerdings in der Dispersion, "der räumlichen und zeitlichen Entzerrung der Touristenströme", die vielversprechendste Strategie im Umgang mit den Effekten des Overtourism. Auch Barcelona strebt eine Dezentralisierung der Touristenströme an (vgl. Maier-Albang 2022). Hierfür sollen Besucherströme auch in die benachbarten Gemeinden der Provinz Barcelona umgelenkt werden (vgl. Goodwin 2019b: 20).Des Weiteren sollen Touristenströme vor allem durch die Nutzung von Big Data entzerrt werden (vgl. ebd.: 19). Hierfür wurde bspw. die App "Check Barcelona" entwickelt, die unter anderem Informationen über aktuelle Besucherzahlen und Wartezeiten bei Sehenswürdigkeiten sowie Mobilitätsempfehlungen bereitstellt (vgl. Maier-Albang 2022; Barcelona Turisme o. D.).4.4 Schwierigkeiten bei der Regulierung des Städtetourismus in BarcelonaHäufig wird im Kampf gegen den Overtourism vorgeschlagen, an den touristischen Verkehrsmitteln anzusetzen (vgl. Neumair/Schlesinger 2021: 218). In diesem Zusammenhang stehen Maßnahmen wie bspw. Anlegestopps für Kreuzfahrtschiffe, die Erhöhung von Steuern auf Kerosin oder Landegebühren auf Flughäfen, die darauf zielen, Billigfluglinien abzuhalten (vgl. ebd.: 218; Vogel 2020: 101).Allerdings entziehen sich sowohl der Flughafen "El Prat" als auch der Hafen Barcelonas weitgehend dem Einfluss der Stadtverwaltung (vgl. Goodwin 2019a: 132f.). Dies gilt ebenfalls für die große Zahl an Reisenden, die im nahegelegenen Girona oder an der Costa Brava ihren Urlaub verbringen und Barcelona im Rahmen von Tagesausflügen besuchen (vgl. ebd.). Somit hat "die Stadtverwaltung von Barcelona praktisch keine Möglichkeit, die Zahl der Touristen und Tagesausflügler per Flugzeug, Bahn, Straße oder Schiff zu begrenzen" (Goodwin 2019a: 133).Insgesamt hat Barcelona jedoch ein umfassendes Programm zur Regulierung des Tourismus entwickelt, das weitaus mehr als die in diesem Kapitel vorgestellten Maßnahmen beinhaltet und als Inspirationsquelle für andere Städte dienen kann (vgl. Goodwin 2019a: 136). Hierbei gilt es allerdings zu beachten, dass es sich um keine allgemeingültigen Lösungen handelt und die Wirksamkeit der Maßnahmen stets kontextabhängig ist (vgl. UNWTO 2018: 7). 5. Problematik von RegulierungsmaßnahmenIn der Diskussion über die Regulierung des Tourismus wird häufig, vor allem von der Wachstumskoalition, auf die Abhängigkeit der lokalen Ökonomie vom Tourismus verwiesen und aus diesem Grund eine Regulierung abgelehnt (vgl. Gebhardt 2017: 234f.). In diesem Zusammenhang generiert der Tourismus in Barcelona knapp 150.000 Arbeitsplätze, was in etwa 14 Prozent der Gesamtbeschäftigung darstellt (vgl. Observatori del Turisme a Barcelona 2019: 154). Darüber hinaus macht der Tourismus rund 14 Prozent des Bruttoinlandprodukts von Barcelona aus (vgl. Barcelona Activa o. D.). Dass der Tourismus wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt, steht somit außer Frage (vgl. Milano et al.).Allerdings müssen politische Entscheidungsträger erkennen, dass dem touristischen Wachstum Grenzen gesetzt sind und dass durch eine Überschreitung dieser Grenzen Overtourism entsteht, was diverse Effekte und Kritik nach sich zieht (Kapitel 3.3 und 3.4) (vgl. ebd.). Dass "mehr" immer "besser" bedeutet, ist in diesem Zusammenhang ein Trugschluss (vgl. Hospers 2019: 21). Ist eine Stadt bereits vom Overtourism betroffen, können die genannten Gegenmaßnahmen (Kapitel 4.3) die Lage entlasten. Allerdings wird dieses Programm das Fernweh der Reisenden insgesamt nicht bremsen können (vgl. Vogel 2020: 99).Außerdem bringt die Regulierung des Tourismus eine weitere Problematik mit sich, die Vogel (2020: 101f.) als "demokratisches Paradox" beschreibt. Auf der einen Seite würde demnach die Beschränkung des Tourismus mit dem demokratischen Anspruch, allen das Reisen zu ermöglichen, kollidieren. Die meist mit der Begrenzung des Tourismus einhergehende Verknappung und Verteuerung des Angebots würde demzufolge dazu führen, dass das Reisen erneut zu einem Privileg der Eliten werden würde.Auf der anderen Seite führt die fundamentale Demokratisierung des Reisens dazu, dass die Einheimischen aufgrund der diversen Tourismuseffekte (Kapitel 3.3) verdrängt werden, wodurch "der Anspruch, jedem das Reisen zu ermöglichen, mit einem mindestens ebenso […] demokratischen Bestreben, den […] Tourismus zu begrenzen" kollidiert. Insgesamt lässt sich dieses demokratische Paradox nur schwer auflösen, weshalb Vogel (2020: 102) dafür plädiert, weniger das Reisen an sich, sondern vielmehr das Reisen in seiner derzeitigen Form in Frage zu stellen. 6. FazitZusammenfassend entwickelte sich Barcelona seit der Ausrichtung der Olympischen Spiele im Jahr 1992 zu einer führenden städtetouristischen Destination, die heute knapp 30 Millionen Reisende pro Jahr anzieht. Einen erheblichen Beitrag hierzu leistete die Tourismus-Wachstumskoalition und die damaligen politischen Entscheidungsträger*innen, für die der Tourismus ein willkommener Wachstumsmotor darstellte. Zudem beschleunigten externe Faktoren wie die Zunahme an internationalen Investitionen und die Entstehung von Online-Vermietungsplattformen das Wachstumstempo.Im Rahmen dieser Entwicklung wurden jedoch psychische, soziale, ökonomische und ökologische Tragfähigkeitsgrenzen überschritten, was sich anhand der negativen Effekte des Overtourism äußert. Neben der Verminderung der Zufriedenheit von Gästen und Einwohner*innen zählen hierzu unter anderem tourismusinduzierte Gentrifizierungsprozesse sowie ökologische Belastungen durch die touristische Mobilität. Diese Überschreitung der Tragfähigkeitsgrenzen markierte für die Bewohner*innen entsprechend des irritation index den Wendepunkt von der anfänglichen Euphorie hin zur Irritation und Ablehnung des Tourismus. Exemplarisch steht hierfür die Aufforderung "Tourist go home", die durch zahlreiche Protestaktionen zum Ausdruck gebracht wurde.Für den Großteil der Bewohnerschaft Barcelonas ist demnach eine Regulierung des Städtetourismus notwendig. Nach einer zunächst zögerlichen Begrenzung präsentierte die Stadtverwaltung vor allem mit der Strategie 2020 ein Arsenal an Maßnahmen zur Steuerung des Tourismus, von denen der Großteil bereits realisiert wurde. Neben Maßnahmen, die auf eine Reduzierung der Besucherzahl zielen, gilt vor allem die räumliche und zeitliche Entzerrung der Touristenströme als ein vielversprechender Ansatz.Dass eine Regulierung des Tourismus aus Sicht der Bewohnerschaft und aktuellen Stadtverwaltung unvermeidbar ist, liegt somit auf der Hand. Allerdings kollidiert das demokratische Anliegen, den Tourismus zu begrenzen, mit dem ebenso demokratischen Anspruch, allen das Reisen zu ermöglichen. Somit ist eine Regulierung des Städtetourismus auf der einen Seite notwendig, auf der anderen Seite vertieft diese jedoch Ungleichheiten. Inwiefern eine neue Form des Reisens wie z.B. "Slow Travelling" eine Alternative zur Beschränkung des Tourismus darstellt, bleibt offen.LiteraturAjuntament de Barcelona (2013): Baròmetre semestral de Barcelona: Resum de Resultats, [online] https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/bitstream/11703/86695/1/11539.pdf [abgerufen am 18.03.2023].Ajuntament de Barcelona (2016): Baròmetre semestral de Barcelona: Resum de Resultats, [online] https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/bitstream/11703/99553/1/r_16037_Resum%20de%20resultats.pdf [abgerufen am 18.03.2023].Ajuntament de Barcelona (2022): Avaluació del Pla Estratègic de Turisme 2020, [online] https://ajuntament.barcelona.cat/turisme/sites/default/files/220208_avaluaciopet20_v2_0.pdf [abgerufen am 11.03.2023].Ajuntament de Barcelona/Barcelona Turisme (2010): City of Barcelona Strategic Tourism Plan: Diagnosis and strategic proposal, [online] https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/bitstream/11703/86343/1/4064.pdf [abgerufen am 08.03.2023].Barcelona Activa (o. 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2008/2009 ; L'ecologia è una disciplina storica: i processi ecologici in corso sono il risultato di quello che è accaduto nel passato. Non conosciamo però quando e con che intensità l'uomo ha iniziato ad alterare l'ambiente marino, e non conosciamo lo stato "naturale" degli ecosistemi. L'ecologia storica ha come obiettivo lo studio degli ecosistemi e delle sue componenti a posteriori, attraverso il recupero e la meta-analisi di documenti del passato. La ricostruzione dello stato passato (historical baseline) degli ecosistemi è essenziale per la definizione di punti di riferimento (reference points) e direzioni di riferimento (reference directions) per valutare i cambiamenti e per stabilire obiettivi di ripristino. Basare gli studi di biomonitoraggio solo su dati recenti può, infatti, indurre la sindrome del "shifting baseline", ovvero uno spostamento di generazione in generazione del punto di riferimento cui confrontare i cambiamenti, con la conseguenza di sottostimare eventuali processi di degrado in atto. Inoltre, i processi ecologici agiscono su scale temporali diverse (da anni a decenni), e per capirne le dinamiche è quindi necessario considerare un'adeguata finestra temporale. Studiare le dinamiche a lungo termine delle comunità marine permette quindi di monitorare e valutare lo stato e i cambiamenti degli ecosistemi rispetto ad un adeguato riferimento, in cui le comunità marine sono usate come indicatori. La raccolta e lo studio di documentazione storica rappresentano, quindi, un'attività imprescindibile nell'ambito del monitoraggio ambientale. La pesca rappresenta uno dei principali fattori di alterazione negli ecosistemi marini, ed è considerata la principale causa di perdita di biodiversità e del collasso delle popolazioni. I suoi effetti, diretti e indiretti, costituiscono una fonte di disturbo ecologico in grado di modificare l'abbondanza delle specie, gli habitat, la rete trofica e quindi la struttura e il funzionamento degli ecosistemi stessi. Essa rappresenta una fonte "storica" di disturbo, essendo una delle prime attività antropiche di alterazione dell'ambiente marino. Inoltre, la sovra-pesca (overfishing) sembra essere un pre-requisito perché altre forme di alterazione, come l'eutrofizzazione o la diffusione di specie alloctone, si manifestino con effetti più pervicaci. La pesca rappresenta però anche una sorta di campionamento estensivo non standardizzato delle popolazioni marine. Dal momento che dati raccolti ad hoc per il monitoraggio delle risorse alieutiche (fishery-independent) sono disponibili solo dopo la seconda metà del 20° secolo, e in alcuni casi (come in Mediterraneo) solo per le ultime decadi, lo studio delle dinamiche a lungo termine richiede il recupero di informazioni che sostituiscono le osservazioni strumentali moderne e possono essere comunque considerati descrittori dei processi di interesse (proxy). La principale criticità nel ricostruire serie storiche a lungo termine nasce dall'eterogeneità dei dati storici e dalla necessità di elaborare metodologie per l'analisi e l'integrazione dei dati qualitativi o semi-quantitativi del passato con i dati moderni. A seconda del periodo considerato e dell'ampiezza della finestra temporale di studio, quindi, è necessario applicare diverse metodologie d'analisi. La gestione sostenibile dello sfruttamento delle risorse alieutiche è un tema sempre più rilevante nel contesto della pesca mondiale, come conseguenza del progressivo aumento della capacità e dell'efficenza di pesca stimolati dal progresso tecnologico. Ciò ha portato all'impoverimento delle risorse ittiche determinando effetti negativi sia in termini ecologici che socio-economici. Tradizionalmente la gestione della pesca si è basata sulla massimizzazione delle catture di singole specie bersaglio, ignorando gli effetti sugli habitat, sulle interazioni trofiche tra le specie sfruttate e le specie non bersaglio, e su altre componenti dell'ecosistema. Questo ha portato al depauperamento delle risorse e all'alterazione della struttura e funzionamento degli ecosistemi, rendendo le misure gestionali spesso inefficaci. Per questo motivo è necessario applicare una gestione della pesca basata sull'ecosistema (Ecosystem-based fishery management), che ha come obiettivi: prevenire o contenere l'alterazione indotta dalla pesca sull' ecosistema, valutata mediante l'applicazione di indicatori; tenere in considerazione gli effetti indiretti del prelievo sull'insieme delle componenti dell'ecosistema e non solo sulle specie bersaglio (cascading effect); proteggere habitat essenziali per il completamento del ciclo vitale di diverse specie; tutelare importanti componenti dell'ecosistema (keystone species) da pratiche di pesca distruttive; monitorare affinchè le attività antropiche non compromettano le caratteristiche di struttura delle comunità biotiche, per preservare caratteristiche funzionali quali la resilienza e la resistenza dell'ecosistema, prevenendo cambiamenti che potrebbero essere irreversibili (regime-shifts). A tale scopo è necessario essere in possesso di adeguate conoscenze relative alle caratteristiche ecologiche ed allo stato degli stock sfruttati, monitorandone le dinamiche e consentendo l'applicazione di modalità gestionali adeguate. L'approccio ecosistemico alla gestione della pesca prevede l'applicazione di indicatori che siano in grado di descrivere lo stato degli ecosistemi marini, le pressioni antropiche esercitate su di essi e gli effetti di eventuali politiche gestionali sull'ambiente marino e sulla società. Nell'ambito dell'ecologia storica l'Alto Adriatico rappresenta un caso di studio interessante, sia per la disponibilità di fonti storiche, sia perché è un ecosistema che nei secoli ha subito diversi impatti ed alterazioni. La presente tesi di dottorato si inserisce nell'ambito del progetto internazionale History of Marine Animal Populations (HMAP), la componente storica del Census of Marine Life (CoML), uno studio decennale (che si concluderà nel 2010) per valutare e spiegare i cambiamenti della diversità, della distribuzione e dell'abbondanza della vita negli oceani nel passato, nel presente e nel futuro. HMAP è un progetto multidisciplinare che, attraverso una lettura in chiave ecologica delle interazioni storiche tra uomo e ambiente, ha come obiettivo la ricostruzione delle dinamiche a lungo termine degli ecosistemi marini e delle forzanti (sia naturali che antropiche) che li hanno influenzati. Tale ricostruzione permette di migliorare la nostra comprensione dei processi ecologici, di ridefinire i punti di riferimento sullo stato dell'ecosistema (historical baseline), e di valutare la variabilità naturale su ampia scala temporale (historical range of variation). Gli obiettivi del presente progetto di dottorato sono: i) descrivere le attività di pesca in Alto Adriatico negli ultimi due secoli, quale principale forzante che ha agito sull'ecosistema; ii) analizzare i cambiamenti a lungo termine della struttura della comunità marina; iii) valutare ed interpretare i cambiamenti intercorsi mediante applicazione di indicatori. Allo scopo è stata condotta un'estensiva ricerca bibliografica nei principali archivi storici e biblioteche di Venezia, Chioggia, Trieste, Roma e Spalato al fine di individuare, catalogare e acquisire informazioni e dati sulle popolazioni marine e le attività di pesca nell'Alto Adriatico nel 19° e 20° secolo. La tipologia delle fonti raccolte include documenti storici e archivistici, cataloghi di specie, fonti statistiche come i dati di sbarcato dei mercati ittici e informazioni sulla consistenza delle flotte e gli attrezzi da pesca utilizzati. Si rileva come la ricerca d'archivio abbia evidenziato un'ampia disponibilità di documenti storici, inerenti sia le popolazioni marine che le attività di pesca. La tesi è organizzata in tre capitoli. Il primo è parzialmente tratto dal libro "T. Fortibuoni, O. Giovanardi, e S. Raicevich, 2009. Un altro mare. Edizioni Associazione Tegnue di Chioggia – onlus, 221 pp." e ricostruisce la storia della pesca in Alto Adriatico negli ultimi due secoli; il secondo rappresenta una versione estesa del manoscritto "T. Fortibuoni, S. Libralato, S. Raicevich, O. Giovanardi e C. Solidoro. Coding early naturalists' accounts into historical fish community changes" (attualmente sottomesso presso rivista internazionale ISI), e ricostruisce, attraverso l'intercalibrazione ed integrazione di fonti qualitative e quantitative, i cambiamenti della struttura della comunità ittica avvenuti tra il 1800 e il 2000; il terzo capitolo analizza, mediante l'applicazione di indicatori, i cambiamenti qualitativi e quantitativi della produzione alieutica dell'Alto Adriatico dal secondo dopoguerra ad oggi (1945-2008), inferendo informazioni sui cambiamenti cui è stata sottoposta la comunità marina alla luce di diverse forzanti (manoscritto in preparazione). L'obiettivo del primo capitolo è descrivere l'evoluzione della capacità di pesca, principale forzante che storicamente ha interagito con l'ecosistema marino, in Alto Adriatico dal 1800 ad oggi. La diversificazione, sia per varietà di attrezzi utilizzati che per la molteplicità delle specie sfruttate, delle attività di pesca storicamente condotte in Alto Adriatico è un tratto caratteristico di tale area. Le differenze morfologiche e biologiche delle due sponde, occidentale e orientale, e le diverse vicende storiche e politiche, hanno portato infatti ad uno sviluppo delle attività di pesca nettamente diversificato. Sulla sponda orientale la pesca ha rappresentato, almeno fino all'inizio del 20° secolo, un'attività di sussistenza. Era praticata quasi esclusivamente nelle acque costiere, con un'ampia varietà di attrezzi artigianali e mono-specifici, concepiti cioè per lo sfruttamento di poche specie e adattati a particolari ambienti. Al contrario, lungo la costa occidentale operavano flotte ben sviluppate, come quella di Chioggia, che si dedicavano alla pesca in mare su entrambe le sponde adriatiche con attrezzi a strascico, compiendo migrazioni stagionali tra le due sponde per seguire le migrazioni del pesce. La capacità di pesca in Alto Adriatico è aumentata a partire dalla seconda metà del 19° secolo, periodo in cui si è osservato uno sviluppo sia in termini di numero di imbarcazioni che di addetti, grazie ad una congiuntura economica, sociale e storica favorevole. Fino alla I Guerra Mondiale, però, le tecniche di pesca sono rimaste pressoché invariate, e le attività erano condotte con barche a vela o a remi. Già all'inizio del 20° secolo l'Alto Adriatico era sottoposto ad un'intensa attività di pesca che, compatibilmente con le tecnologie disponibili all'epoca, riguardava principalmente le aree costiere, mentre l'attività era più moderata in alto mare. Durante la II Guerra Mondiale si è assistito al fermo quasi totale della pesca, con conseguente disarmo della maggior parte dei pescherecci. Nell'immediato dopoguerra il numero di imbarcazioni è aumentato molto velocemente, e sono state introdotte alcune innovazioni che in breve tempo hanno cambiato radicalmente le attività di pesca tradizionali (industrializzazione della pesca). Innanzitutto l'introduzione del motore, con conseguente espansione delle aree di pesca ed aumento delle giornate in mare, grazie all'indipendenza della navigazione dalle condizioni di vento. Il motore ha anche permesso l'introduzione di nuovi attrezzi da pesca, più efficienti ma al contempo più impattanti, che richiedono un'elevata potenza per essere manovrati (ad esempio il rapido e la draga idraulica). Altre innovazioni hanno determinato un miglioramento delle condizioni dei pescatori e un aumento consistente delle catture. Analizzando la storia della pesca in Alto Adriatico negli ultimi due secoli si possono quindi distinguere principalmente due periodi diversi: pre-1950, quando aveva notevole importanza su entrambe le coste la pesca strettamente costiera, praticata con attrezzi artigianali e mono-specifici, mentre la pesca a strascico in mare aperto era prerogativa delle flotte italiane (ed in particolare di Chioggia) ed era praticata con barche a vela; il periodo successivo al 1950, che ha visto l'introduzione del motore, un aumento esponenziale del tonnellaggio e del numero di barche e la sostituzione graduale di attrezzi artigianali mono-specifici con attrezzi multi-specifici ad elevato impatto. Se nel primo periodo la pesca si basava sulle conoscenze ecologiche del pescatore, che adattava le proprie tecniche in funzione della stagione, dell'habitat e degli spostamenti delle specie, nel secondo si è visto un maggior investimento nella tecnologia e nell'utilizzo di attrezzi multi-specifici. Negli ultimi vent'anni la capacità di pesca delle principali flotte italiane operanti in Alto Adriatico si è stabilizzata su valori elevati, e in alcune marinerie all'inizio del 21° secolo è iniziata una lieve diminuzione, in linea con i dettami della Politica Comune della Pesca dell'Unione Europea. A tutt'oggi comunque lo sforzo di pesca in questo ecosistema è molto elevato; ad esempio, alcuni fondali possono essere disturbati dalla pesca a strascico con intensità superiori a dieci volte in un anno, determinando un disturbo cronico su habitat e biota. Il secondo capitolo presenta una nuova metodologia per intercalibrare ed integrare informazioni qualitative e quantitative sull'abbondanza delle specie, per ottenere una descrizione semi-quantitativa della comunità ittica su ampia scala temporale. La disponibilità di dati quantitativi sulle popolazioni marine dell'Alto Adriatico prima della seconda metà del 20° secolo è, infatti, scarsa, e la ricostruzione di cambiamenti a lungo termine richiede l'integrazione e l'analisi di dati provenienti da altre tipologie di fonti (proxy), tra cui i cataloghi dei naturalisti e le statistiche di sbarcato dei mercati ittici. Le opere dei naturalisti rappresentano la principale e più completa fonte d'informazione sulle popolazioni ittiche dell'Alto Adriatico nel 19° secolo e almeno fino alla seconda metà del 20° secolo. Consistono in cataloghi di specie in cui ne vengono descritte l'abbondanza (in termini qualitativi: ad esempio raro, comune, molto comune), le aree di distribuzione, la taglia, gli aspetti riproduttivi e altre informazioni ancillari. Sono stati raccolti trentasei cataloghi di specie per il periodo 1818-1956, in cui sono descritte un totale di 255 specie ittiche. I dati di sbarcato costituiscono l'unica fonte quantitativa per un elevato numero di specie disponibile per l'Alto Adriatico a partire dalla fine del 19° secolo. I dati utilizzati nel presente lavoro sono riferiti ai principali mercati e aree di pesca dell'Alto Adriatico e coprono il periodo 1874-2000, e sono espressi come peso umido di specie o gruppi di specie commerciate in un anno (kg/anno). Poiché i naturalisti basavano le proprie valutazioni sull'abbondanza delle specie su osservazioni fatte presso mercati ittici, porti e interviste a pescatori, è stato possibile sviluppare una metodologia per intercalibrare ed integrare le due fonti di dati, permettendo un'analisi di lungo periodo dei cambiamenti della comunità ittica. L'intercalibrazione e l'integrazione dei due datasets ha infatti permesso di descrivere, con una scala semi-quantitativa, l'abbondanza di circa 90 taxa nell'arco di due secoli (1800-2000). Mediante l'applicazione di indicatori basati sulle caratteristiche ecologiche dei taxon è stato così possibile analizzare cambiamenti a lungo termine della comunità ittica. Sono stati evidenziati segnali di cambiamento che precedono l'industrializzazione della pesca, con una diminuzione significativa dell'abbondanza relativa dei predatori apicali (pesci cartilaginei e specie di taglia elevata) e delle specie più vulnerabili (specie che raggiungono la maturità sessuale tardi). Questo lavoro rappresenta uno dei pochi casi in cui è stato studiato il cambiamento della struttura di un'intera comunità ittica su un'ampia scala temporale (due secoli), e presenta una nuova metodologia per l'intercalibrazione ed integrazione di dati qualitativi e quantitativi. In particolare le testimonianze dirette dei naturalisti – considerate per molto tempo dai biologi della pesca "aneddoti" e non "scienza" – si sono rilevate un'ottima fonte per ricostruire cambiamenti a lungo termine delle comunità marine. La metodologia elaborata in questo lavoro può essere estesa ad altri casi-studio in cui è necessario integrare informazioni qualitative e quantitative, permettendo di estrarre nuove informazioni da vecchie – e talvolta sottovalutate – fonti, e riscoprire l'importanza delle testimonianze di naturalisti, viaggiatori e storici. Il terzo capitolo affronta un'analisi quantitativa dei cambiamenti ecologici dell'Alto Adriatico, condotta mediante analisi dello sbarcato del Mercato Ittico di Chioggia tra il 1945 e il 2008 e l'applicazione di indicatori. È stato scelto questo mercato per la disponibilità di dati per un ampio periodo storico (circa 60 anni), che ha permesso di valutare i cambiamenti avvenuti in un arco di tempo in cui si è assistito all'industrializzazione, ad una rapida ascesa e al successivo declino della pesca. Chioggia rappresenta il principale mercato ittico dell'Alto Adriatico rifornito dalla più consistente flotta peschereccia dell'area, che sfrutta sia zone costiere che di mare aperto. Oltre ad un'analisi dell'andamento temporale dello sbarcato totale, sono stati applicati alcuni indicatori trofodinamici (livello trofico medio, Fishing-in-Balance, Relative Price Index e rapporto Pelagici/Demersali) e indicatori basati sulle caratteristiche di life-history delle specie (lunghezza media della comunità ittica e rapporto Elasmobranchi/Teleostei). L'utilizzo complementare di più indicatori, sensibili in misura diversa alle fonti di disturbo ecologico e riferite a diverse proprietà emergenti dell'ecosistema e delle relative caratteristiche strutturali, ha permesso di descrivere i cambiamenti avvenuti dal secondo dopoguerra ad oggi e identificare le potenziali forzanti che hanno agito sull'ecosistema. Ad una rapida espansione della pesca, cui è conseguito un aumento significativo delle catture (che hanno raggiunto il massimo negli anni '80), è seguita una fase di acuta crisi ambientale. L'effetto sinergico di diverse forzanti (pesca, eutrofizzazione, crisi anossiche, fioriture di mucillaggini) ha modificato la struttura e la composizione della comunità biologica, inducendo una graduale semplificazione della rete trofica. Fino agli anni '80 l'aumento della produttività legato all'incremento di apporto di nutrienti ha sostenuto l'elevata e crescente pressione di pesca, malgrado progressivi cambiamenti strutturali della comunità (regime-shifts), rendendo l'Adriatico il più pescoso mare italiano. Successivamente il sistema sembra essere entrato in una situazione di instabilità, manifestatasi con un drastico calo della produzione alieutica, bloom di meduse (soprattutto Pelagia noctiluca), maree rosse (fioriture di dinoflagellati potenzialmente tossici), crisi anossiche e conseguenti mortalità di massa, regressione di alcune specie importanti per la pesca come la vongola (Chamelea gallina), e fioriture sempre più frequenti di mucillaggini. L'analisi conferma che la sovra-pesca ha agito da pre-requisito perché altre forme di alterazione si manifestassero, e attualmente non sono evidenti segnali di recupero, probabilmente a causa sia di una diminuzione della produttività primaria che della pressione cronica e tuttora crescente indotta dalla pesca. L'approccio di ecologia storica utilizzato ha permesso di ricostruire la storia della pesca in Alto Adriatico, evidenziandone le dinamiche di sviluppo, i cambiamenti tecnologici, strutturali e di pressione ambientale. L'insieme delle analisi e delle fonti raccolte ha permesso di ricostruire - in termini semi-quantitativi - le attività di pesca in Alto Adriatico dal 19° secolo a oggi, analizzare i cambiamenti della comunità ittica nell'arco di due secoli, e infine approfondire le analisi per gli ultimi sessanta anni attraverso l'applicazione di indicatori quantitativi. Da questo studio emerge come già all'inizio del 20° secolo la pesca fosse pienamente sviluppata nell'area, causando cambiamenti strutturali nella comunità ittica, ben prima dell'industrializzazione. Dal secondo dopoguerra si è verificato un rapido incremento dell'intensità delle diverse forzanti antropiche, il cui effetto sinergico ha alterato profondamente l'ecosistema portandolo ad uno stato di inabilità, culminato in gravi crisi ambientali e un netto calo della produzione alieutica. ; XXII Ciclo ; 1979
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In einer Bevölkerung mit immer älteren und auch kränkeren Patienten nimmt die Zahl der Menschen mit Demenz deutlich zu. Damit stellen sie eine zunehmende Herausforderung an die Betreuung aller Beteiligten dar, sowohl in medizinischer als auch in pflegerischer sowie ethischer und sozialmedizinischer Sicht. Wie stellen wir uns dieser Herausforderung? Wie sehen wir diese Menschen in unserer Mitte? Inwieweit werden und können sie in unsere Gesellschaft integriert werden? Wie gehen wir mit ihnen in Praxis und Krankenhaus um? Wie behandeln wir sie, wie müssten, wie sollten wir sie behandeln? Der 6. Ärztetag am Dom will versuchen, aus medizinischer, medizinisch-psychologischer, sozialer und ethischer Sicht hierzu die Fragen einzugrenzen und erste Antworten zu geben.Grußworte (Bischof Dr. Franz-Peter Tebartz-van Elst, Limburg)Der Blick des Gläubigen führt die notwendige Differenzierung der wissenschaftlichen Fachdisziplinen wieder zusammen: Der ganze Mensch, in jedem Stadium des Lebens, ist einmalig; er besitzt einen Namen, nicht nur ein Krankheitsbild. Ungeachtet seiner körperlich-geistigen Einbußen besitzt er eine Würde, die in seiner Bundespartnerschaft mit Gott wurzelt. Alle Menschen sind aufgerufen, demente Personen als selbstverständlichen Teil unserer Gemeinschaft anzunehmen. Auch Demenz ist Leben.Medizinische Grundlagen und Behandlungsmöglichkeiten der Demenz (Prof. Dr. med. Johannes Pantel und Dr. rer. nat. Julia Haberstroh, Arbeitsbereich Altersmedizin mit Schwerpunkt Psychogeriatrie und klinische Gerontologie, Institut für Allgemeinmedizin der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main)Die Demenzen zählen zu den häufigsten neuropsychiatrischen Erkrankungen des höheren Lebensalters. Demenz ist ein klinisch definiertes Syndrom, dessen Leitsymptomatik eine chronische und zumeist im Alter erworbene organisch bedingte Beeinträchtigung der intellektuellen Leistungsfähigkeit darstellt. In den fortgeschrittenen Stadien geht diese mit einem erheblichen Verlust an Autonomie und der Fähigkeit zur ...
È necessario ricordare preliminarmente che sulle aziende e le amministrazioni del settore pubblico gravitano differenti tipi di controllo: -controlli esterni e controlli interni -controlli preventivi, concomitanti e successivi -controlli di legittimità e di merito Il processo riformatore dei controlli amministrativi ha inizio nella seconda metà dell'800 e si caratterizza per il passaggio attraverso più fasi, nel corso delle quali il controllo assume differenti forme e caratteristiche.Il Decreto Legislativo n. 286 del 31 Luglio 1999 rappresenta il primo vero e proprio intervento organico in materia di controlli interni.Nel rispetto dei criteri ispiratori dell'organizzazione delle aziende pubbliche e delle loro finalità istituzionali, viene delineato un nuovo sistema di controllo che si articola su ben quattro differenti tipologie: 1. Il controllo di Regolarità Amministrativa e Contabile, deputato a presidiare, con un monitoraggio in itinere, il grado di raggiungimento della conformità ad atti e regolamenti. 2. Il Controllo di Gestione,verifica le azioni correttive poste in essere dalle singole strutture operative. 3. Il Controllo della Dirigenza, riguarda una valutazione volta a giudicare le prestazioni dirigenziali in relazione alla misurazione degli obiettivi raggiunti e la competenza e capacità organizzativa dei dirigenti in relazione all'azione gestionale svolta e all'utilizzo e sviluppo delle risorse professionali, umane e tecnico-organizzative disponibili. 4. Controllo Strategico, costituisce il supporto del vertice politico per molteplici finalità: la realizzazione dei suoi compiti relativi all'individuazione e trattamento dei bisogni collettivi, il rendere coerente l'attività amministrativa con le mission delle istituzioni e dei risultati attesi delle politiche ed infine il rafforzamento della politica amministrativa delle istituzioni. La stessa impostazione viene estesa agli Enti Locali attraverso il Testo Unico degli Enti Locali nel 2000: 1) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile resta finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. 2 del D.lg. 286/99, in virtù del quale tale tipo di controllo è affidato agli organi appositamente previsti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione e, in particolare, gli organi di revisione ovvero gli uffici di ragioneria. Principio cardine del nuovo sistema resta comunque, anche per gli enti locali, la separazione tra le strutture addette al controllo di regolarità amministrativa e contabile da un lato, e dall'altro il controllo di gestione, il controllo strategico e la valutazione della dirigenza. 2) Il controllo di gestione diversamente dalle altre forme di controllo interno, viene compiutamente disciplinato nei suoi principi dagli articoli del T.U.E.L. relativamente alla sua funzione (art. 196), alle modalità applicative (art. 197) ed al contenuto del referto dell'intera attività (art. 198). Pertanto, particolare attenzione deve essere rivolta sia al contenuto della relazione revisionale e programmatica, sia a quello del P.E.G. attraverso il quale si procede ad un'ulteriore graduazione degli obiettivi. 3)Il controllo organizzativo del T.U.E.L, ovvero la valutazione dei dirigenti, ha per oggetto la valutazione della qualità delle risorse umane, ma non ovviamente con riferimento alle persone in quanto tali, bensì alle loro prestazioni e le loro capacità organizzative. 4)Tramite il Controllo strategico sarà possibile monitorare l'efficacia delle scelte politiche con progressivo approfondimento dei livelli di lettura, dal mero riscontro sulla concreta realizzazione delle scelte di indirizzo politico-amministrativo affidate agli assessori, alla determinazione dei costi e tempi di realizzazione dei progetti attuativi delle politiche pubbliche prioritarie in capo alle posizioni organizzative, fino all'analisi di dettaglio, da scheda PEG, sui profili di efficacia temporizzata dei dirigenti e responsabili dei servizi. L'utilità pratica di questo controllo consiste proprio nella facoltà di introdurre degli intereventi correttivi agli obiettivi programmati, rimodulando le scelte ed indirizzando la struttura politico - amministrativa verso questi stessi obiettivi, sulla base di quanto riportato dai reports del controllo di gestione. La ridefinizione delle competenze degli organismi addetti al controllo - i cosiddetti "controllers"- richiama dunque la necessità, per gli Enti Locali, di dotarsi di una rete apposita di strutture, ognuna investita di specifici compiti ed ambiti di intervento, evitando così di concentrare, a carico di un'unica struttura, funzioni concettualmente diverse, alcune di tipo più collaborativo (controllo di gestione, valutazione e controllo strategico), altre, invece, a carattere più adempimentale (controlli di regolarità amministrativa e contabile). L'intervento normativo più importante, che seguì all'emanazione del TUEL, fu la legge costituzionale n.3 del 18 Ottobre 2001, il cui ingresso ha determinato espressamente l'abrogazione delle previsioni costituzionali di controllo preventivo esterno sulla legittimità degli atti degli enti autonomi e in altre parole, ha completamente stravolto l'assetto dei controlli previsto dal testo unico, con la conseguenza che l'intero sistema locale risultasse ora privo di efficaci strumenti di monitoraggio e garanzia sullo svolgimento delle funzioni. Si può realizzare in questo modo un circuito di responsabilità che deve riuscire a legare il controllo "politico" degli elettori nei confronti dei loro rappresentanti, con meccanismi funzionali di autocontrollo della legittimità, del merito e dei risultati dell'azione amministrativa, in funzione anche di possibili misure autocorrettive.È da qui che ha origine l'emanazione della legge n. 131 del 2003, da parte del ministro La Loggia, attuativa della suddetta riforma costituzionale, non a caso intitolata Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 Ottobre 2001, n.3. Il fine era quello di promuovere una revisione dell'intero assetto delle funzioni amministrative e, in particolare, la previsione, nell'ambito della competenza legislativa dello Stato, di una revisione delle disposizioni in materia di enti locali per adeguarle alla legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001. La previsione della legge La Loggia di una definizione statutaria del regime dei controlli interni, valorizza l'autonomia dell'ente, anche ai fini di un arginamento del potere di controllo sostitutivo del governo previsto dall'art.120 della Costituzione. È chiaro che l'intervento dell'Ente nella definizione dei criteri e dei metodi di tutela della legalità attraverso il sistema dei controlli interni dovrà essere sempre rispettoso dei principi di separazione tra poteri di indirizzo e poteri gestionali, e quindi calibrato in modo tale che l'eventuale intervento dell'organo di governo sia strettamente correlato alla segnalazione dell'organo preposto al controllo interno. Da qui la spinta al quadro di adeguamento delineato dalla legge delega n.131 e la spinta a rivedere le disposizioni relative al controllo interno nell'ambito del TUEL anche per adeguarle al diverso sistema di riferimento. La revisione del TUEL tiene conto di questo nuovo assetto e tende, in una qualche misura, ad assecondare lo sviluppo del sistema dei controlli interni, tanto più che in questo quadro si inserirebbe un nuovo ruolo istituzionale della Corte dei Conti, come garante dell'equilibrio generale del sistema economico-finanziario e strumento di coesione e di collaborazione della democrazia locale. Questa sorta di rivoluzione, cha ha riportato l'amministrazione nella sua più propria dimensione non solo di oggetto, ma anche di soggetto del controllo ha, di recente, conosciuto un significativo sviluppo ad opera del d.l. n. 168 del 2004, convertito con l. n. 191/2004, recante "Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica", riportando, oltre che l'introduzione di precise limitazioni di tipo sia economico che procedurale, anche nuovi adempimenti in tema di controlli amministrativi e contabili per Regioni, Province e Comuni sopra i 5000 abitanti.Si tratta però di verificare la compatibilità di tali nuove attribuzioni con il sistema dei controlli interni congegnato dal D.lgs. n. 286/99, con le competenze proprie acquisite dalle strutture e dagli organi preposti ai controlli interni, nonché la ratio che sta alla base della trasmissione del referto del controllo di gestione alla Corte dei Conti. Ciò che più risalta, nel disegno istituzionale delineato, è la configurazione di una nuova statualità, legata alla "Repubblica delle Autonomie", che rappresenta una precisa opzione del sistema italiano per un assetto policentrico delle istituzioni politico-territoriali, con un forte accento sul ruolo e sui poteri delle autonomie infrastatuali di diverso livello, che apre una via ad una sorta di "federalismo all'italiana", senza con ciò far ovviamente riferimento al modello tipico di stato federale.La chiara ridefinzione della disciplina in materia dovrebbe essere l'oggetto di un nuovo "Testo Unico" che proclami superato quello precedente del 2000 ( e che tra l'altro risulta ormai incompatibile con il nuovo quadro costituzionale di riferimento), in attuazione della delega contenuta all'art. 2 della l. n. 131/03 e ormai, tra l'altro, decaduta senza che il governo fosse riuscito a dare tempestivamente corso all'emanazione delle norme delegate.Proprio al fine di soddisfare le richieste in proposito, nel Gennaio 2007, è stata emanata la legge delega n. 389/07 che ha proprio lo scopo di ripristinare la decaduta delega al Governo in materia di enti locali , ovvero promulgare una Carta fondativa dei rapporti tra diversi livelli di Governo, coniugando l'attuazione del Titolo V della Costituzione con il nuovo Codice delle Autonomie . . In questo senso contiene: -La ridefinizione delle funzioni fondamentali degli enti locali per semplificare, ridurre i costi e consentire il controllo da parte dei cittadini ; -La riduzione o la razionalizzazione dei livelli di governo. Ad ogni modo, a questo punto, non resta che aspettare che il Governo colga la delega ed emani il "Codice delle Autonomie", in una versione che sia effettivamente in grado di regolarizzare il funzionamento degli enti, coordinando le varie funzioni individuate senza sovrapposizioni, senza sprechi di risorse e senza quelle incerte ed emblematiche disposizioni che da sempre caratterizzano l'approccio italiano all'internal auditing pubblico. Sebbene sia molto vasto il campo d'applicazione e le tipologie di azioni con le quali attuare i controlli interni, questi da soli non sono sufficienti per il corretto funzionamento di una qualsiasi amministrazione pubblica. Emerge infatti la necessità di un controllo successivo, esercitato da un organo ausiliario sia dello Stato, che delle Regioni e degli enti locali, e finalizzato esclusivamente ad un'attività di referto agli organi assembleari . La misura dell'attività di controllo è costituita dalle relazioni inoltrate agli organi rappresentativi della sovranità popolare. Quindi abbiamo ora e in prospettiva, un robusto sistema di controlli interni, ove si esplica l'autonomia dell'ente, e una tipologia di controllo esterno e successivo esercitato in chiave collaborativa e ausiliaria dalla Corte dei Conti. Uno dei momenti più significativi di tale indirizzo è stata l'emanazione della legge n. 20 del 14 Gennaio 1994 "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti", finalizzata alla razionalizzazione del sistema dei controlli incentrati sulla Corte dei Conti ed in particolare su: -controlli preventivi di legittimità della Corte; -controllo successivo sulle amministrazioni pubbliche, regionali e locali; -composizione e funzionamento della Corte nell'esercizio delle attività di controllo. L'articolo principale del testo normativo ai fini della disciplina del controllo è stato l'art. 3, il quale ha dettagliatamente elencato quali sono gli ambiti che interessano la Corte, assegnandole l'incarico di svolgere un controllo di tipo preventivo e successivo. Con la pubblicazione della sentenza n. 29 del 1995 della Corte Costituzionale, il compito della Corte, grazie alla legge n. 20/94, diventa quello di svolgere un'attività a carattere eminentemente collaborativo e ausiliario, non atta a vincolare l'autonomia degli enti locali o di qualunque altra istituzione. La legge promuove infatti l'autocontrollo da parte dell'amministrazione pubblica, prevedendo che tutto ciò che dalla Corte verrà considerato irregolare e pertanto segnalato al Parlamento, ai consigli regionali e alla stessa amministrazione interessata, porterà alla formulazione di osservazioni volte a suggerire idee risolutive di miglioramento, lasciando poi all'amministrazione la libertà di decidere le azioni da intraprendere per muoversi nella giusta direzione . Si precisa pertanto che l'attività della Corte è, in questa sede, finalizzata esclusivamente alla redazione e consegna di un referto agli organi assembleari e non ha assolutamente carattere autoritario. La più importante riforma costituzionale mai operata dall'entrata in vigore della stessa Costituzione, tesa ad abrogare gli art. 125 e 130 attraverso la promulgazione della legge costituzionale n. 3 del 2001,sopprime automaticamente il regime legislativo ordinario dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali, nonché gli organi regionali di controllo. Si tratta altresì, di riuscire a realizzare sempre di più una sinergia tra controlli interni ed esterni, senza dimenticare che il sistema degli Enti Locali, non può fare a meno di un controllo della Corte dei Conti, che va inteso, non in senso classico come se la Corte stesse solo aspettando di cogliere l'errore nella gestione altrui, bensì come una forma di verifica sul funzionamento delle amministrazioni e dei loro servizi interni, in una logica di collaborazione e sinergia.A chiarire il complesso, confuso, approssimativo e, per certi versi contraddittorio scenario, ci pensa la legge n. 131/03, che nasce sostanzialmente allo scopo di soddisfare l'esigenza di dare attuazione al nuovo assetto dei poteri locali, derivante dalla riforma del titolo V contenuta nella legge costituzionale n. 3/01. In particolare, l'art. 2 contiene la delega per l'adeguamento della normativa statale alla Costituzione riformata, attribuendo "agli statuti dei comuni e delle province la potestà di individuare i sistemi di controllo interno, nonché i principi fondamentali dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali ai fini dell'attivazione degli interventi previsti dall'art 119 Cost." e si prevede inoltre che vengano mantenuti fermi "i sistemi di controllo sugli organi degli enti locali". In pratica, viene riconosciuta la centralità e la potestà statutaria, e quindi, il potere normativo degli enti locali, attestandosi sulla prevalente linea di tendenza che lascia che siano gli stessi enti ad organizzare e disporre le norme in merito ai controlli interni.Ciò che si evince dal susseguirsi delle disposizioni in merito ai compiti della Corte è sicuramente la compatibilità con il suo ruolo tradizionale di garante dell'Erario e organo ausiliario all'assunzione di consapevoli decisioni da parte degli enti rappresentativi delle comunità, pur marcando in maniera decisiva la relazione che necessariamente deve sussistere tra la sua funzione e l'autonomia degli enti, governata in primis da un rapporto di collaborazione.Tuttavia, l'insieme delle norme finora analizzato, pone una serie di problematiche in ordine alla compatibilità con il sistema delle autonomie locali, soprattutto alla luce delle recenti tesi federaliste che tendono ad equiordinare lo Stato alle Regioni e agli enti locali.il disegno normativo dei controlli della Corte per gli enti d'autonomia, s'è completato con la legge finanziaria per il 2006 , che ha posto a carico degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali e degli enti del servizio sanitario nazionale, l'obbligo di trasmettere alle Sezioni regionali di controllo relazioni sul bilancio preventivo e sul rendiconto, predisposte sulla base di criteri definiti unitariamente dalla Corte e rivolte a dar conto, non solo del rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità e del limite costituzionale al ricorso dell'indebitamento, ma anche di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alla quale l'amministrazione non abbia adottato gli interventi correttivi segnalati dall'organo interno di revisione.La direzione verso la quale ci si muove con questo provvedimento è quella di dare concretezza ad un compito che già l'art. 7 della legge La Loggia attribuiva alla Corte dei Conti. Questo tipo di controllo risponde dunque a una duplice esigenza: - i bilanci ed i rendiconti devono essere redatti secondo il rispetto sostanziale, non solo formale, dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e secondo i principi contabili emanati dall'Osservatorio; - deve essere salvaguardato il rispetto delle norme di finanza pubblica concernenti il patto di stabilità, i vincoli dell'indebitamento e gli equilibri di bilancio. Tuttavia, Come se la situazione e la disciplina della Corte dei Conti in merito ai controlli esterni non fosse gia sufficientemente ricca di incongruenze e lacune, ecco che con la legge finanziaria statale per il 2007 si introduce, nello scenario dei controlli sugli enti locali, un nuovo istituto, appunto denominato "Unità di Monitoraggio".Le competenze spettanti alla nuova unità, riguarderanno: -la valutazione della ricorrenza dei presupposti per il riconoscimento delle misure premiali previste dalla normativa vigente per gli enti locali; -la verifica delle dimensioni organizzative ottimali degli enti locali medesimi. Sono evidenti a questo punto, tanto le sovrapposizioni tra le funzioni di controllo della Corte e quelle dell'Unità di Monitoraggio, tanto le future problematiche che scaturiranno da una disposizione di questo tipo sul sistema delle autonomie locali, soprattutto dal punto di vista dei controlli esterni. Nello scenario Europeo, il primo passo è senz'altro determinato dall'emanazione del "Libro Bianco: La Riforma della Commissione", un documento emanato allo scopo di rivedere l'assetto organizzativo della stessa Commissione Europea, alla luce della necessità di un'organizzazione moderna che consenta il raggiungimento degli obiettivi prefissati attraverso i vari trattati.L'idea che s'intende portare avanti con la riforma, è quella di decentrare nelle DG le attività di controllo che al momento sono assegnate al controllore finanziario della Commissione, in modo che siano i direttori generali gli unici responsabili dell'esecuzione dei controlli interni nei loro servizi e i dirigenti lo siano a loro volta, delle decisioni finanziarie adottate.Altro presupposto è poi dato dalla redazione di un rapporto annuale da parte del direttore generale nel quale si attesti che i controlli interni siano stati posti in essere in maniera adeguata e che pertanto le risorse siano state impiegate in maniera strumentale al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Le norme, le procedure finanziarie e le norme minime relative ai controlli interni nelle DG, saranno emanate da un Servizio Finanziario Centrale, che avrà inoltre l'obbligo di fornire consulenza sulla loro applicazione ai servizi operativi della Commissione.Accanto a questo nuovo servizio, verrà inoltre adottato un Servizio di Audit Interno, che faciliti la gestione della riforma all'interno della Commissione.Ma la semplice adozione di un sistema di auditing interno non è sufficiente per assicurarne il corretto funzionamento, e viene perciò previsto un Comitato di Vigilanza per l'Audit, che si occupi di sorvegliare: 1)Lo svolgimento dei controlli alla Commissione sulla base dei risultati degli audit presentati dal Servizio di Audit Interno e dalla Corte dei Conti. 2)L'attuazione delle raccomandazioni emerse dagli audit. 3)La qualità delle operazioni di audit. La prima parte del Libro Bianco mette in evidenza obiettivi e linee guida da seguire per adottare la riforma, la seconda parte invece definisce nel concretole azioni da porre in essere. in particolare prevede sette sottosezioni: 1.Poteri e responsabilità degli ordinatori e dei dirigenti 2.Creazione di un servizio centrale di audit interno 3.Creazione di un Servizio Finanziario Centrale 4.Gestione e controllo finanziario all'interno delle direzioni generali 5.La fase transitoria 6.Risorse umane e formazione 7.Protezione degli interessi finanziari della Comunità. Pochi mesi dopo la pubblicazione del Libro Bianco sulla Riforma della Commissione, ci si rese conto che fosse necessaria una nuova comunicazione che rendesse più chiari alcuni degli aspetti cruciali della riforma, soprattutto in merito alla previsione della nuova funzione di internal auditing, molto più conosciuta a livello privatistico e adesso, per la prima volta, inserita nello scenario di un'istituzione pubblica. A tal fine venne emanata la comunicazione dal titolo Conditions for the provision of an internal audit capability in each Commission service , con la quale si posero le condizioni ai fini dell'attuazione dell'az. 81 del Libro Bianco in merito alla costituzione di una Funzione di Internal Auditing . Ne è prevista la costituzione in tutte le DG della Commissione , specificandone gli obiettivi, cosi schematicamente rappresentabili: 1)Assistere il direttore generale all'interno del DG in materia di controllo dei rischi e monitoraggio dell'adesione; 2)Fornire un'opinione indipendente e obiettiva sulla qualità della direzione e del sistema di controllo interno; 3)Fare delle raccomandazioni riguardo l'aumento dell'efficacia e dell'efficienza delle operazioni ed assicurare l'economicità nell'uso delle risorse della DG. La portata innovativa del concetto di internal audit, sta nel fatto che esso non debba essere visto come una mera attività di controllo, così come tradizionalmente recepito, bensì come uno strumento attraverso il quale sia possibile proporre soluzioni che aiutino a fronteggiare i cambiamenti, ad armonizzare l'Istituzione e a renderla al contempo più efficiente. Una volta definite con sufficiente chiarezza condizioni, obiettivi e strumenti con i quali implementare la Funzione di Internal Audit, resta da chiarire l'ambito delle responsabilità dei vari attori chiave del controllo interno e dell'internal audit, a livello globale ma anche a livello di singola Direzione Generale. Nel Gennaio del 2003 venne emanata infatti, una nuova comunicazione dal titolo Clarification of the responsabilities of the key actors in the domain of internal audit and internal control in the Commission , allo scopo di chiarire i ruoli dei vari soggetti coinvolti nell'ambito del controllo interno e dell'internal audit, tenuto conto di quelli che sono gli orientamenti di base dati dal Libro Bianco: Riformare la Commissione, e le nuove disposizioni dettate dal Financial Regulation , di più recente emanazione(art. 85,86 e 87). Alla luce dell'orientamento che aveva preso l'evoluzione dei controlli interni a livello comunitario, nel 2004 si è pronunciata la Corte dei Conti delle Comunità Europee che, ha espresso un suo parere in merito ai risultati conseguiti dall'Unione al termine dell'anno 2003.I contenuti di tale documento possono essere sintetizzati in termini di una valutazione complessivamente positiva, tuttavia, sono state mosse al contempo delle critiche in merito ad alcuni aspetti dei quadri di controllo esistenti nei vari settori del Bilancio. Gli aspetti negativi fanno riferimento a: -Obiettivi -Mancanza di coordinamento -Mancanza di informazione sui costi e sui benefici -Applicazione incoerente Secondo il parere della Corte, è evidente che la Commissione debba intervenire nuovamente per creare un quadro di controllo interno unitario, che riguardi tutta la Comunità, e che sviluppi i sistemi di controllo interni esistenti e ne crei al contempo dei nuovi, basandosi su concetti comuni e finalizzandoli a un impiego trasparente e ottimale delle risorse.Tale valutazione viene riportata all'interno di una nuova comunicazione pubblicata nel Giugno del 2005, dal titolo < , i cui contenuti si basano essenzialmente, sull'analisi svolta dalla Commissione in merito all'individuazione dei punti deboli nella situazione attuale e le relative proposte di miglioramento, insieme alle azioni richieste per attuare un quadro di controllo adeguato, nell'ambito delle norme in vigore. Ciò che ci si aspetta dagli Stati membri è comunque molto di più di una semplice collaborazione: ciascuno Stato dovrebbe preoccuparsi di revisionare il proprio sistema di controllo finanziario per mettere fine alle carenze in esso riscontrate. Un sistema come quello attuale, che verta solo su una corretta impostazione dei controlli all'interno della Commissione, non risolve le problematiche alla loro origine, nell'ambito delle attività che sono svolte dai singoli Stati membri e le responsabilità per le decisioni che non spettano alla Commissione. Nel Gennaio del 2006 viene pubblicata dalla Commissione una nuova Comunicazione, che include un piano d'azione verso un quadro di controllo interno integrato . Se con la prima comunicazione, infatti, si erano delineate le proposte finalizzate ad ottenere un controllo intergrato tra i vari sistemi, con questa, che è la più recente, si vogliono raggiungere molteplici finalità: - Riferire in merito alle azioni adottate sulla base degli obiettivi fissati nella comunicazione di Giugno; - Esaminare le principali carenze individuate grazie anche alla relazione annuale della Corte dei Conti del 2004; - Individuare le principali azioni concrete da attuare e il ruolo che il Consiglio, gli Stati membri e il Parlamento europeo dovrebbero svolgere per conseguire un quadro di controllo interno integrato affidabile e funzionante, che dia affidabilità alla Commissione e, da ultima alla Corte dei Conti. Lo scenario così configurato a livello europeo, riguarda un ordinamento normativo destinato alle Istituzioni dell'Unione, in particolare alla Commissione, lasciando a ciascun Stato membro la discrezione necessaria per la sua riforma interna, che sia in linea con le aspettative e le previsioni contenute nelle norme europee. uno degli interventi più importanti posti in essere è stato quello di predisporre degli standard minimi di controllo interno, che fossero validi in tutte le DG della Commissione e che dessero vita ad un contesto uniforme di principi in materia di controllo interno, vista la scelta di non imporre una struttura organizzativa dei controlli uguale per tutti. La prima versione è stata pubblicata nel 2000 e, al suo interno, si fa riferimento a 5 elementi chiave, che diventano gli ambiti entro i quali svilupare i relativi standard: 1.Ambiente di controllo 2.Prestazioni e gestione del rischio 3.Informazione e comunicazione 4.Attività di controllo 5.Revisione e valutazione Per il 2001 fu dunque prevista l'applicazione di questi principi, riservandosi la possibilità dopo un anno di rivedere ciascuno di questi e, nel caso, modificarli. E cosi fu fatto di anno in anno, modificando di volta in volta gli aspetti meritevoli di maggiori chiarificazioni alla luce dei risultati ottenuti attraverso il monitoraggio che segue l'adozione degli standard. A questo punto, la loro disposizione sembra sia stata utile a creare un sistema solido ed efficiente, che sia in grado di dare il suo contributo ad una sana gestione della Commissione e nel complesso, di tutta la comunità. Tuttavia, non dimentichiamo la necessità di una collaborazione tra tutti i componenti della stessa Comunità, non solo a livello di singola unità strutturale, ma in senso più esteso con riferimento agli Stati membri.
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Este documento de síntesis se basa en las principales conclusiones de dos diálogos sobre política exterior celebrados en CIDOB el 21 de septiembre de 2023, en el marco del proyecto «Japan and the EU: Global Partners for a Secure and Open Indo-Pacific». El documento realiza un diagnóstico del contexto internacional cambiante y su impacto en las relaciones entre la Unión Europea y Japón; a continuación, destaca dos nuevas formas de seguridad ‒económica e informativa‒ que preocupan a ambos actores y que abren nuevas posibilidades para una acción conjunta. Finalmente, concluye señalando las nuevas dinámicas de cooperación entre Tokio y Bruselas y su futuro. I. IntroducciónEl orden internacional vigente se está viendo cuestionado por la confluencia de diversas tendencias de largo recorrido que, de manera más reciente, se han acelerado por diversos sucesos coyunturales que han subrayado las carencias y las incoherencias del sistema internacional.El primero de estos acontecimientos fue la pandemia global de la COVID-19, que dio múltiples ejemplos de la fragilidad de las cadenas de distribución globales y de la enorme dependencia de las importaciones de bienes manufacturados en China, en muchos casos, bienes esenciales. La pandemia fue un factor acelerador de, por lo menos, tres grandes tendencias de largo recorrido que estaban ya desplegándose: la primera, la confrontación entre las grandes potencias internacionales ‒Estados Unidos y China‒ que, de socios para el desarrollo, pasaron a considerarse competidores y en algunas cuestiones, rivales sistémicos. Algunos autores afirman que la tendencia de fondo era ya hacia el desacople con anterioridad a la pandemia debido a que el mercado chino aspiraba a sustituir importaciones por producción local (agrandando el déficit comercial de EEUU o de Alemania) y también, a la configuración de dos esferas digitales independientes, ligadas también a dos modelos sociopolíticos divergentes (García-Herrero, 2023). No obstante, la pandemia ha adelantado varias casillas la partida estratégica por la influencia internacional y la conformación de normas y alianzas.También a raíz de la pandemia, ha tomado velocidad la tendencia hacia la securitización de la tecnología y la innovación, algo que fue evidente durante la carrera para el diseño y la producción de las vacunas frente al coronavirus. No obstante, tanto antes ‒con las disputas por las redes 5G o el espionaje industrial‒ como después ‒en el marco de la denominada «guerra de los chips»‒ hemos visto emerger una asociación cada vez más estratégica entre las grandes corporaciones tecnológicas y la seguridad de los estados. Taiwán es uno de los casos paradigmáticos, donde una sola empresa, la Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) actúa como elemento disuasorio de cualquier potencial invasión de la isla debido a que domina en solitario el mercado global de los semiconductores más avanzados. Esta tendencia a la tecnologización de las relaciones económicas, políticas y sociales se ha visto acelerada por los recientes conflictos internacionales, primero en Ucrania y más recientemente en Gaza, donde la importancia de la ciberguerra, los drones, los satélites y la innovación autóctona (o la ausencia de estas capacidades) son elementos que dirimen la victoria, de la derrota. Estamos siendo testigos de la nueva naturaleza de las denominadas «guerras híbridas», que combinan operaciones militares cinéticas con cibernéticas y que no solo se luchan en el campo de batalla, sino que emplean masivamente elementos de desinformación o los ciberataques y que persiguen dañar los valores cohesionantes del adversario y la legitimidad de su sistema político, o en el caso de una guerra, minar su confianza y su operatividad. En este tipo de conflictos, el objetivo no es tanto la victoria como la desestabilización (Bargués y Bourekba, 2022).Además de la derivada tecnológica, ambos conflictos están reforzando la autoconsciencia de los denominados Norte y Sur global, que ha impregnado muchos debates de las últimas décadas ‒respecto al desarrollo económico, la justicia internacional o la lucha contra el cambio climático‒ pero que a través de las diversas votaciones en el seno de las Naciones Unidas y de la imposición de sanciones a Rusia, ha generado incentivos mucho más potentes para la coordinación de agendas, en aras a la narrativa del «declive de occidente» y a la constatación de que aumenta el margen de ganancia de las potencias medias y las corporaciones transnacionales.Si bien Japón y la Unión Europea (UE) son actores de naturaleza distinta ‒uno regional y el otro nacional‒, comparten atributos como la democracia, el respeto de un orden internacional basado en reglas, multipolar, próspero y pacífico y también, muchos de los retos hemos citado al principio.II. Nuevas dinámicas de seguridad: desinformación y seguridad económica En este contexto de transformación del sistema internacional y de aceleración de la competición geopolítica, nuevas formas de (in)seguridad han aparecido en las agendas políticas de Japón y la Unión Europea, pero también de otras potencias internacionales como China, Estados Unidos o la India. Hablamos de la desinformación y la seguridad económica, dos elementos cada vez más centrales en la concepción de seguridad de Japón y de la UE.DesinformaciónLos rápidos avances tecnológicos de los últimos años, con el creciente desarrollo de la inteligencia artificial (IA), la transición digital y el auge de la desinformación han evidenciado la instrumentalización de las nuevas tecnologías y los retos que suponen para la seguridad y el futuro de los estados. En momentos de crisis, hemos visto como la desinformación se convierte en un «arma de infoxicación masiva» en los márgenes del derecho internacional, con un coste relativamente bajo que impide una gobernanza efectiva. Aunque no se trata de un fenómeno nuevo ‒sin ir más lejos, la propaganda fue clave durante la Guerra Fría‒ la viralización y la porosidad actual de las redes sociales han amplificado su potencial como arma de guerra narrativa en manos de actores ajenos. Además, el surgimiento de la IA generativa no solo plantea un relato alternativo de los hechos, sino que permite recrearlos de manera creíble e incluso reemplazarlos en la percepción de realidad de los individuos (a través de las Deep Fake), poniendo con ello en peligro las nociones de verdad y de confianza, que son esenciales para la gobernanza democrática y los procesos electorales.A diferencia de la UE o de EEUU, Japón no se ha visto expuesto significativamente a interferencias externas de desinformación. No obstante, Tokio considera este fenómeno como un peligro potencial para la seguridad nacional y para la salud democrática. En concreto, el auge de la IA generativa puede erosionar rápidamente algunas de las barreras ‒como el elemento lingüístico‒, que algunos análisis habían identificado como un freno a la proliferación de este fenómeno en el archipiélago (Kuwahara, 2022). Así, en el marco de la Estrategia de Seguridad Nacional lanzada a finales de 2022 por la administración Kishida, Japón identificó el reto de la instrumentalización de la información en contextos de conflicto y anunció la adopción de contramedidas en las que el gobierno es el principal impulsor (top-down) a través de la coordinación con sus homólogos en otros países (government-to-government) y con actores no gubernamentales.Para la UE, el efecto desestabilizador de la desinformación alcanzó cotas inéditas durante la anexión rusa de Crimea en 2014. Es por ello que hace ya casi una década, su mayor exposición a este tipo de campañas provocó que Bruselas empezara a buscar estrategias para responder a esta amenaza híbrida. Desde entonces, Bruselas ha tratado de hacer frente a la desinformación a través de un enfoque basado en el consumidor ‒y no securitario‒. Inicialmente, la Comisión Europea dedicó sus esfuerzos al control de contenidos en lugar de intentar regular las compañías tecnológicas y las grandes plataformas. No obstante, dicho enfoque ha variado debido a la constatación de que el problema de la desinformación no es tanto el mensaje, como su réplica y la amplificación. Este cambio de foco solventa, además, uno de los principales riesgos de centrarse en el mensaje, como es el de comprometer el derecho a la libertad de expresión. Es con esta lógica que la Digital Service Act (DSA) entró en vigor en enero de 2024, ya que contiene disposiciones específicas para controlar los algoritmos, que son responsables de la clusterización de usuarios potencialmente afines de redes sociales y que es clave para la propagación del mensaje dentro de burbujas informativas y cámaras de resonancia.No obstante, una actuación que se ciña exclusivamente a la gobernanza algorítmica es insuficiente ante la complejidad de procesos sociopsicológicos vinculados a la desinformación (Colomina, 2022). Consciente de ello, la UE ha adoptado un enfoque que abarca a toda la sociedad (whole-of-society approach) y que comprende que es imprescindible acompañar las acciones online de intervenciones offline ‒en el mundo real‒,que palien las desigualdades, divisiones y fracturas sociales en las que medra la desinformación. Así, mientras el enfoque japonés ha priorizado los intercambios de gobierno a gobierno, en Bruselas prevalece una estrategia más descentralizada, donde otros sectores sociales –como los periodistas, los verificadores, los investigadores y la sociedad civil– comparten un papel extremadamente relevante en paralelo a los esfuerzos al más alto nivel. Esta estrategia también se adecua a la fragmentación del ecosistema mediático de los 27 países miembros y que difiere de la alta concentración en el caso de Japón, donde los grandes medios de prensa y televisión son los principales canales de información.Seguridad económica Las nuevas dinámicas de reglobalización, sumadas a un retorno de medidas proteccionistas, la instrumentalización de las interdependencias y la coerción económica, están dibujando un nuevo panorama económico global, en el que la apertura económica y la interdependencia han pasado de a ser vistas como riesgos en lugar de ser factores de seguridad mutua. Como consecuencia, la seguridad económica está ganando relevancia dentro de las estrategias nacionales de países como Japón, que ha sido uno de sus principales impulsores. Aunque no existe una definición única sobre la seguridad económica, ni de los ámbitos que esta engloba, de manera general busca proteger de injerencias externas la economía nacional, minimizando el impacto de las disrupciones en las cadenas de suministros, la dependencia en ciertos productos o la capacidad de coerción económica en manos de otros para presionar o influenciar las decisiones políticas domésticas.Japón ha sido uno de los promotores iniciales de este concepto, algo que, además de por su tendencia a sugerir términos que luego harán fortuna en el pensamiento estratégico, se explica por su carácter insular y por su profunda dependencia de las importaciones de materias primas y recursos naturales. Desde 2020, Tokio ha iniciado un proceso de institucionalización de la seguridad económica mediante la creación de posiciones gubernamentales dedicadas a esta cuestión, así como la adopción de diferentes paquetes legislativos para su defensa. Uno de los principales es la Ley de Promoción de la Seguridad Económica de 2022, que identifica cuatro pilares clave: 1) el fortalecimiento de las cadenas de suministros, especialmente de materias primas críticas, 2) la protección de infraestructuras críticas y esenciales, 3) el desarrollo de tecnología puntera y 4) un sistema de confidencialidad de las patentes. En paralelo, Japón también ha trasladado este concepto a sus relaciones bilaterales –en concreto, con Estados Unidos, Corea del Sur o Reino Unido– y los foros en los que participa, como el G7 y el Diálogo Cuadrilateral de Seguridad (QUAD por sus siglas en inglés), siendo especialmente relevante la declaración del G7 durante la cumbre de Hiroshima para la resiliencia económica y seguridad económica en mayo de 2023. Se trata de la primera referencia en el ámbito multilateral en este concepto, lo que es indicativo de su consolidación en la agenda y la cooperación internacional.En paralelo, estas iniciativas para la seguridad económica se encuentran vinculadas de forma indirecta a la propuesta de Tokio de un «Indopacífico Libre y Abierto» (FOIP por sus siglas en inglés), una estrategia presentada en 2016 que busca defender el orden internacional basado en normas, la promoción de la paz y la prosperidad conjunta, la seguridad marítima y aérea y el desarrollo de la conectividad en la región. Resulta difícil desvincular este enfoque de la creciente asertividad de Beijing en el mar de China Meridional y del imperativo de preservar la libertad de navegación por esta artería de comunicación que es vital para Japón, pero también para el resto de mundo, ya que por ella discurre aproximadamente un tercio del comercio mundial. Si bien los principios de apertura e inclusividad de la FOIP podrían ser vistos como contrapuestos a la seguridad económica ‒especialmente debido a la competición económica entre Beijing y Tokio en la región‒, la cooperación en este ámbito depende de una región abierta y libre, y viceversa. Es más, es mediante un mayor desarrollo de la conectividad y los intercambios con los países de la región (incluyendo a los miembros de ASEAN y la India) que Tokio puede diversificar su cartera comercial y potenciar su resiliencia económica.También la Unión Europea ha adoptado el principio de seguridad económica en el último año. Las disrupciones en la cadena de suministros durante la pandemia, el cierre del grifo del gas ruso tras la invasión rusa de Ucrania y la restricción de importaciones que China aplicó a Lituania tras la apertura de una oficina de representación de Taiwán en 2021, han sido poderosos incentivos para la adopción de instrumentos que garanticen la seguridad económica de la Unión. Entre las diferentes medidas adoptadas, destacan cuatro tipos de mecanismos: 1) la revitalización de la política industrial y la adopción de iniciativas políticas para mejorar la capacidad de producción y la productividad en la UE; 2) los esfuerzos de diversificación y almacenamiento para reducir las dependencias en productos y recursos naturales; 3) la adopción de medidas para contrarrestar mecanismos externos que dotan a los competidores de mayor competitividad – como los mecanismos antisubvención– y, 4) herramientas dedicadas a la competición estratégica, como el instrumento de anticoerción o el control de exportación de ciertos productos (Burguete, 2023). Más recientemente, en enero de 2024, Bruselas ha presentado nuevas iniciativas dirigidas a fortalecer su Estrategia de Seguridad Económica, propuesta por primera vez en junio de 2023. Con un enfoque más geopolítico y similar al de Washington, Bruselas busca un control más estricto de las inversiones, mayor coordinación en el control de exportaciones, inversiones para la investigación en tecnologías avanzadas y la protección de la innovación, si bien está aún por ver hasta qué punto los diferentes estados miembros aceptarán este nuevo paquete legislativo (Benson, Steinberg and Alvarez-Aragones, 2024)‒.Es posible afirmar que tanto Japón como la UE están adoptando mecanismos diferentes, aunque con perspectivas complementarias que pueden fortalecer las capacidades domesticas para enfrentar los retos que les aguardan. Sin embargo, si bien podemos registrar avances en el ámbito de la seguridad económica ‒como veremos a continuación‒, la cooperación en el ámbito de la desinformación está aún en una fase más temprana. Existe, no obstante, un gran potencial para la cooperación bilateral, al que se suman cada vez más, incentivos inexcusables.III. ¿Una nueva era de cooperación entre Japón y la Unión Europea? En las últimas dos décadas, la relación entre la Unión Europea y Japón ha estado marcada por una gran sintonía entre ambos, con una predominancia de las cuestiones económicas ‒pese a las tensiones y conflictos comerciales de finales del siglo XX‒ que, no obstante, ha tenido una materialización reducida en términos de iniciativas y planes conjuntos (Tanaka, 2013). En 2022, Japón era el segundo socio comercial asiático de la Unión Europea ‒por detrás de China‒ y el séptimo en el mundo. Ese mismo año, las importaciones japonesas por parte de la Unión alcanzaron casi 70.000 millones de euros y, a su vez, la UE exportó más de 71.600 millones de euros (Comisión Europea, 2023).En cuanto al ámbito de seguridad, los avances han sido limitados, coartados por los límites constitucionales de Japón ‒que le imponen restricciones a sus capacidades militares‒ y por la parte europea, debido al complejo entramado securitario y a su parcial superposición con el de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). La cooperación en este ámbito había estado, hasta hace unos años, circunscrita a formas de seguridad más «blandas», como operaciones antipiratería en Somalia. Cabe recordar que la seguridad tradicional (en su vertiente militar) recae tanto en el caso de la UE como de Japón, en los Estados Unidos, ya que ambos actores son potencias eminentemente económicas, pero que carecen de unas fuerzas militares equiparables. Es, por tanto, una relación que, en materia de seguridad, es más triangular que bilateral, y que no se explica sin la concurrencia de Washington.Esto no ha sido impedimento para que en los últimos años, Bruselas y Tokio hayan estrechado sus lazos, principalmente en asuntos políticos y comerciales. En 2019, ambas partes adoptaron el Acuerdo de Asociación Económica Japón-UE –que ponía fin a la existencia de la mayoría de los aranceles entre ambas economías– y el Acuerdo de Asociación Estratégica –basado en la cooperación y la defensa de valores comunes como la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos o el libre comercio–. En este último, Japón y la Unión Europea identificaron como amenazas comunes la ciberseguridad, las catástrofes naturales, el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción marina y la (in)seguridad marítima. Ambos acuerdos establecieron un marco vinculante que cementaría una cooperación política, de seguridad y desarrollo enmarcada en valores liberales para sostener conjuntamente el orden internacional basado en reglas.En este nuevo estadio de cooperación, las cuestiones securitarias han ganado importancia debido a que ambos actores perciben una mayor interdependencia e interconexión de su seguridad. Según la Declaración Conjunta de la Cumbre Japón-Unión Europea de julio de 2023, «la seguridad de Europa y la del Indopacífico se encuentran estrechamente interrelacionadas». Y los hechos parecen reafirmarlo; Japón ha sido uno de los países que no ha dudado en mostrar su apoyo a Ucrania tras la invasión rusa de 2022, participando en el régimen internacional de sanciones, así como el envío de armamento a Kiev. La coordinación con la Unión Europea en este ámbito ha sido remarcable.Si atendemos a la Estrategia de la UE para la Cooperación en el Indopacífico publicada en 2021, también Bruselas aspira a una mayor implicación en la seguridad de la región en cuatro dominios principales: la seguridad marítima, el contraterrorismo, la ciberseguridad y la gestión de crisis. No obstante, pese a las ambiciones europeas, existen divergencias en cuanto a la implicación –económica y/o militar– que los distintos estados miembros estarían dispuestos a destinar al Indopacífico. Como sucede a menudo, la política europea hacia la región es la suma resultante de las convergencias y divergencias de los estados miembros. Según una encuesta del European Council for Foreign Relations, 23 estados miembros de los 27 identifican la seguridad como un elemento importante de la estrategia europea para el Indopacífico; no obstante, solo 12 de ellos estarían interesados en contribuir a las operaciones de libertad de navegación y tan solo 4 destinarían buques de guerra a la región (Bélgica, Alemania, Holanda y España). En este ámbito también será importante considerar el papel de la OTAN, que en 2023 elevó la propuesta de abrir una oficina civil de enlace de la Alianza en Tokio, una idea que quedó abandonada principalmente debido a la reticencia francesa ante la posible respuesta de China.Para Japón, aunque sea limitada, la implicación europea en la región es bienvenida y está en consonancia con la creciente interrelación entre la seguridad de Europa y la del Indopacífico. No obstante, más coordinación y comunicación entre los diferentes actores europeos e internacionales presentes en la región, especialmente en el ámbito militar, será esencial para evitar tensiones indeseadas.Finalmente, la cooperación en el ámbito de la seguridad económica ha ganado centralidad en los últimos meses. En junio de 2023, esta cuestión fue de especial relevancia durante el Diálogo Económico de Alto Nivel entre Japón y la Unión Europea, especialmente en lo referente a casos de coerción económica, políticas de no-acceso a mercados, el control de inversiones y de exportaciones, así como acciones destinadas a hacer las cadenas de suministros más resilientes. En la posterior declaración conjunta, ambos actores identificaron múltiples áreas de cooperación en este ámbito, con una referencia clara a minimizar riesgos (de-risking) así como en la cooperación en semiconductores y la protección de infraestructuras críticas, como los cables submarinos. Esta primera referencia hace evidente un enfoque complementario de las estrategias y concepciones de la seguridad económica para ambos actores, ofreciendo un enfoque más holístico.Sin embargo, uno de los retos futuros para garantizar esta cooperación tiene que ver con dos contradicciones fundamentales de la seguridad económica. Por una parte, se trata de un área en la que los intereses económicos y de seguridad nacional pueden entrar en contradicción. Por otra, y debido a la larga lista de cuestiones que contempla ‒desde políticas de seguridad, comerciales, tecnológicas o industriales‒, la seguridad económica tiene una vertiente cooperativa, aunque también competitiva. El predominio de cuestiones de seguridad puede ser a expensas de intereses económicos para ambos actores, tanto en su relación como en sus propias dinámicas domésticas‒ y viceversa. Por lo tanto, una comunicación y coordinación cuidadosa y respetuosa entre ambos acores, así como dentro de ellos, será clave para garantizar una cooperación efectiva entre Japón y la Unión Europea. IV. ConclusionesA lo largo de las dos últimas dos décadas, la relación bilateral UE-Japón ‒que en temas de seguridad deviene triangular por la concurrencia de EEUU‒ ha estado marcada por la estabilidad y el acercamiento. Hay incluso quién afirma que ése es su principal problema: la ausencia de problemas. No obstante, tres factores han propiciado más recientemente una revitalización y el fortalecimiento de la relación:(1) La situación de permacrisis y la aceleración de dinámicas de competición geopolítica y de fractura;(2) Los nuevos equilibrios de poder en el sistema internacional, debido a la consolidación de China como un actor global con capacidad de influencia en cualquier parte del planeta; pero también el auge del Sur Global como nueva «comunidad imaginada» geopolítica que, pese a su diversidad, comparten un creciente interés en explorar alternativas a un orden internacional liderado por Occidente.(3) La aceleración de nuevas dinámicas internacionales, como la digitalización, la emergencia de amenazas híbridas o la reglobalización, que sumadas a la pandemia de la COVID y al inicio de la guerra de Ucrania, que han subrayado nuevas dimensiones de seguridad nacional a los estados.Como resultado, frente a las incertidumbres del futuro y la mayor complicidad entre Tokio y Bruselas, cabe destacar tres cuestiones principales. Primero, en tanto que democracias comprometidas con el sistema multilateral liberal y basado en reglas, Japón y la UE son dos socios naturales‒de «mentalidad afín»‒, que comparten valores y principios, además de un interés vital por mantener la paz y la prosperidad en sus entornos regionales.Segundo, si bien en su conjunto, representan la primera y la cuarta economía del mundo, no disponen de un poder político y militar acorde a su poder económico. No obstante, tras décadas de priorizar la economía y el comercio, ven ahora la necesidad de invertir en su defensa, con vistas a preservar su «autonomía estratégica» y no verse arrastrados a un conflicto contra su voluntad o sus intereses. Además, pese a esta relación triangular en el ámbito militar, ambos actores avanzan en la cooperación de nuevas formas de seguridad, como la seguridad económica. Estas nuevas dinámicas han permitido fortalecer los intercambios y la coordinación entre Tokio y Bruselas, aunque aún existe margen de mejora. En concreto, la cooperación en el ámbito tecnológico, incluyendo la ciberseguridad y la desinformación, ofrece nuevas oportunidades para fortalecer los vínculos y las defensas comunes frente a estos retos.Tercero, aumenta la sensación de que los escenarios de seguridad europeo y asiático están cada vez más conectados, y que la seguridad de Japón, de Corea del Sur o de Taiwán, dependen también y de manera creciente, de lo que suceda en Ucrania. En este escenario, los aliados de EEUU aspiran a ser un jugador activo ‒y no un mero campo de juego‒ de la rivalidad entre Washington y Beijing.Pese a ello, aún existen múltiples áreas para una mayor cooperación entre Tokio y Bruselas y los 27 estados miembros. El reto es acompasar la agenda de los dos actores al tempo de los cambios sistémicos que experimenta el orden internacional, y lograr tener un papel protagonista en ellos, que sea acorde al enorme poder económico, cultural y humano. A meses vista de un posible retorno a la Casa Blanca de Donald Trump, que podría renegar de sus compromisos internacionales y amenazar las alianzas de seguridad, el vínculo entre la UE y Japón puede ser un asidero necesario para enfrentar las turbulencias que nos aguardan. ReferenciasBargués, Pol y Bourekba, Moussa. «La guerra por todos los medios: la intensificación de los conflictos híbridos», en Bargués, Pol, Bourekba, Moussa, y Colomina, Carme. (eds.), Amenazas Híbridas, Orden Vulnerable. Barcelona: CIDOB Report nº 8, 2022, pp. 11-16. Accesible en línea.Benson, Emily; Steinberg, Federico y Álvarez-Aragonés, Pau. «The European Union's Economic Security Strategy Update». CSIS Commentary, 2024. (en línea) [Fecha de consulta: 23.02.2024]. Accesible en línea.Burguete, Víctor. «Contribución de la UE a la reglobalización: de la búsqueda de la autonomía a la estrategia de seguridad económica». 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El presente artículo busca hacer una breve conceptualización del agotamiento del derecho marca de acuerdo a lo dispuesto por la legislación comunitaria europea, ya que para los bloques económicos suramericanos, en especial para la Comunidad Andina de Naciones (can), constituye un referente de cómo se ha logrado equilibrar los intereses de los agentes del mercado fomentando la libre competencia y la libre circulación de mercancías. Por lo tanto, mediante este análisis será posible determinar cuáles son los retos y debates que afrontan los países suramericanos sobre este tema. ; Derecho de marca; Agotamiento del derecho de marca; Mercado comunitario; Importaciones paralelas ; enero/junio 2015 ISSN: 0120-3754 Las PYME en América Latina, Japón, la Unión Europea, Estados Unidos y los clúster en Colombia Ángel Emilio Muñoz Cardona María Patricia Mayor López Movilidad urbana: cómo de nir el sistema de trans-porte público colectivo (SITP) en Bogotá Crispiniano Duarte Vega Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones Laila Katrina del Pilar Rojas Santana La participación del Instituto Nacional Electoral en las elecciones de Juntas Auxiliares en México Román Sánchez Zamora Gabriel Miranda Trejo Yunuén Catalina Reyes Archundia La adopción de las TIC con actitud crítica en el sector de la educación por parte del gobierno electrónico de Bogotá D. C. Un caso de éxito Jairo Augusto Ortegón Bolívar Las empresas como formadoras de identidad individual y grupal en la sociedad a partir de la fenomenología Germán Rubio Guerrero Luis Alfredo Muñoz Velasco Fernando Adolfo Fierro Celis Gestión para resultados en el desarrollo: hacia la construcción de buena gobernanza Sergio Alberto Chica Vélez Análisis de la estructura interna de los "grupos económicos" en Colombia en la transición del siglo XX al XXI Juan Sergio Cruz 61 45 Calle 44 n.º 53-37 CAN PBX 220 27 90 l FAX 315 25 60 A.A. 29745 l Bogotá, D.C. 40 41 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones* Laila Katrina del Pilar Rojas Santana Autora Laila Katrina del Pilar Rojas Santana Administradora pública, docente. Magíster en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas de la Universidad de Salamanca. Profesora de la Corporación Universitaria Minuto de Dios, Seccional Bello, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Correo electrónico: rojaslaila@gmail.com Dirección postal: Carrera 96 b n.° 17b-40, apto 104, int. 10, Fontibón, Bogotá D. C. Fecha de recepción: 10.06.2015 Fecha de aprobación: 5.09.2015 Resumen El presente artículo busca hacer una breve conceptualización del agotamiento del derecho marca de acuerdo a lo dispuesto por la legislación comunitaria europea, ya que para los bloques económicos suramericanos, en especial para la Comunidad Andina de Naciones (can), constituye un referente de cómo se ha logrado equilibrar los intereses de los agentes del mercado fomentando la libre competencia y la libre circulación de mercancías. Por lo tanto, mediante este análisis será posible determinar cuáles son los retos y debates que afrontan los países suramericanos sobre este tema. Palabras clave: Derecho de marca, agotamiento del derecho de marca, mercado comunitario, importaciones paralelas. Abstract This paper presents research results on the identification of shortco-mings that communities suffer regarding the quality in the provision of touristic services and management of this economic activity. From there, a training process in touristic services is proposed with emphasis on community tourism strategies, as well as management tools that facilitate the integration of different agencies and communities of the sector. The text discusses, first, an approach to the concept of commu-nity tourism and its state of the art. Secondly, it presents the diagnostic and composition of the touristic product in the districts of Ciudad Bolivar, Usme and Sumapaz in the Colombian Capital City of Bogotá. Then, the article reviews the current activities of these communities in community tourism, under the auspices of the district government and some institutions such as universities and NGOs. Finally, quantitative and qualitative findings reached with the fieldwork, shown in tabulated results of surveys, observation and interview inquiries made by resear-chers and assistants are described. Keywords: tourism, empowerment, strategic plan, development. Resumo O presente artigo expõe os resultados da investigação de falências que têm as comunidades com relação à qualidade na prestação dos serviços turísticos e a gestão administrativa desta atividade econômi-ca. Daí, é proposto um processo de formação em serviços turísticos com ênfase nas estratégias de turismo comunitário, assim como nas ferramentas administrativas e de gestão que permitam a integração dos diferentes organismos e comunidades do setor. O texto aborda, no primeiro lugar, uma aproximação ao conceito de turismo comunitário e seu estado da arte. No segundo lugar, apresenta os diagnósticos e a composição do produto turístico nas localidades de Ciudad Bolívar, Usme e Sumapaz no Distrito Capital de Bogotá. Depois, resenha as atividades que são desenvolvidas atualmente nestas comunidades em matéria de turismo comunitário, sob o auspicio do governo distrital e algumas entidades como universidades e ONGs. Para finalizar, são descritos os avindos quantitativos e qualitativos alcançados com o tra-balho de campo, representado em resultados tabulados das pesquisas, indagações, observações participantes e entrevistas efetuadas pelos investigadores e auxiliares. Palavras chave: turismo, empoderamento, plano estratégico, desen-volvimento. * Este artículo fue redactado a partir de la tesis de grado "Agotamiento del derecho de marca", adelantada para optar al título de Máster en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas, ofrecido por la Universidad de Salamanca Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 42 43 1. Introducción El agotamiento del derecho de marca ha sido un tema recurrente en las legislaciones internas de propiedad indus-trial y en los bloques económicos con el fin de impulsar el libre comercio. Es una pieza angular que permite la libre de circulación de mercancías, la libre competencia en la distribución de productos en el mercado interior y, por lo tanto, un resultado eficiente del mercado al aumentar la competencia en la distribución y generar efectos positivos para el consumidor. Actualmente existe un amplio análisis de agotamiento del derecho de marca en el Espacio Económico Europeo (eee) gracias a los abundantes pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (tjce) porque el ago-tamiento es un instrumento clave para la libre circulación de mercancías y la libre competencia en la distribución de productos en el mercado interior comunitario. Es decir, el agotamiento de derechos de propiedad intelec-tual, y en particular el agotamiento del derecho de marca, se erige en un mecanismo jurídico fundamental para la construcción de un mercado único europeo sin fronteras geográficas ni políticas, regido por la libre competencia. Así pues, la concepción del agotamiento de marca es un punto de partida que nos permite comparar cómo este se ha desarrollado en otros ordenamientos comunitarios o regionales, en especial en el principal bloque económico suramericano: la Comunidad Andina de Naciones (can). 2. Derechos exclusivos otorgados por la marca y el agotamiento del derecho de marca Los bienes que hacen parte de la propiedad industrial tienen como función principal impulsar la competencia en el mercado. Las marcas, como propiedad intelectual, son una creación del intelecto derivada del talento humano y constituyen, como signos distintivos fruto de la creación, un bien incorporal o inmaterial al que la ley protege a través de norma especial, otorgando a su titular un derecho exclu-sivo sobre ellas (Bercovitz, 2002; Fernández, 2001). Las marcas son signos distintivos que fomentan la competencia en el mercado al evitar el riesgo de asociación y confusión entre los usuarios y, así mismo, otorgan una posición en el mercado a los productos bajo la marca. Una marca, entendida como cualquier signo que sea apto para distinguir productos o servicios en el mercado (Decisión 486, 2000, art. 134), cumple cuatro funciones principales en el plano económico: la función indicadora del origen empresarial, la función indicadora de la calidad de los productos o servicios, la función publicitaria y la función de condensación de la reputación o goodwill de la marca. Es un instrumento que les permite a los empresarios su actuación en el mercado y sirve para asegurar que todos los productos o servicios distinguidos con ella tienen el mismo origen empresarial (Bercovitz, 2008, p. 124), así mismo, la marca constituye el control de garantía por la cual una empresa es responsable de la calidad (Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, 2002, C-299/99, p. 10). y permite a su titular organizar su participación en el mercado y la comercialización de sus productos o servicios dentro del mismo (Bercovitz, 2008, p. 125). Por último, la marca es de gran utilidad para la protección de los consumidores, en la medida en que permite identi-ficar y distinguir los diversos productos o servicios que se ofrecen, posibilitando así la elección entre ellos (Bercovitz, 2008, p. 125). En este sentido, la reputación que genera la marca es una herramienta del mercado para evitar las ineficiencias causadas por la asimetría de la información entre consumidores y productores, así, esta busca el buen funcionamiento del mercado mediante la transparencia de la información y, por lo tanto, logra una competencia leal. Dadas las anteriores características, el titular de la marca adquiere una posición jurídica cuyo contenido esencial es el derecho exclusivo sobre la marca (Galán, 2008, p. 532). Sobre el particular, la can establece que: El registro de una marca confiere a su titular el derecho de impedir a cualquier tercero realizar, sin su consentimiento, los siguiente actos: a) aplicar o colocar la marca o un signo distintivo idéntico o semejante sobre productos para los cuales se ha registrado la marca […], b) suprimir o modificar la marca con fines comerciales, después de que se hubiese aplicado o colocado sobre los productos para los cuales se ha registrado la marca […]; c) fabricar materiales que reproduzcan o contengan la marca, así como comercializar o detentar tales materiales […], d) usar en el comercio un signo idéntico o similar a la marca respecto de cualesquiera productos o servicios, cuando tal uso pudiese causar confusión o un riesgo de asociación con el titular del registro […], e) usar en el comercio un signo idéntico o similar a una marca notoriamente conocida respecto de cualesquiera productos o servicios, cuando ello pudiese causar al titular del registro un daño económico o comercial injusto por razón de una dilución de la fuerza distintiva o del valor comercial o publicitario de la marca, o por razón de un aprovechamiento injusto del prestigio de la marca o de su titular, entre otros. (Decisión 486, 2000 art. 155) El derecho conferido por la can, así como la mayoría de ordenamientos, hace referencia a la vertiente negativa del derecho de marca ius prohibendi, ya que la marca es un bien inmaterial en el que cabe la utilización y posesión simultá-nea por otros, por lo cual, para crear una escasez artificial es esencial que se reconozca la prohibición de utilización de la marca a terceros. De esta manera, el titular de la marca tiene derecho le-gítimo a su uso, a introducir, comercializar, publicitar, importar, exportar, almacenar, transportar o vender los productos o servicios identificados con la marca en el mercado (Superintendencia de Industria y Comercio, 2008, p. 33) y autorizar a un tercero a usar la marca a través de las licencias. Sin embargo, el derecho del titular de la marca no es absoluto (Concepto 02007889, 2002, párr.19), ya que el derecho de exclusividad supone una restricción al libre comercio. El derecho de exclusión otorgado al titular no tiene como finalidad prohibir todos los usos de la marca, sino limitar los actos o los usos de la marca susceptibles a causar confusión en el público, por lo tanto, cuando no hay riesgo de confusión, no hay acto de infracción de marca (De las Heras, 1994, p. 113). En consecuencia: Una vez la marca ha cumplido su función no puede tolerarse el mantenimiento de aquellos derechos, ya que ello supondría permitir al titular de la marca controlar, de forma injustificada y en contra de los principios competitivos, la ulterior comercialización de los productos realizada al amparo de aquel derecho exclusivo. (Fernández, 1990, p. 171) Por consiguiente, el titular de la marca tiene un monopolio de decisión sobre la forma, modo de comercialización, cantidad, precio, calidad características esenciales, etc., otorgado por el derecho exclusivo de la marca, hasta la primera venta del producto. Pero una vez comercializado el producto, el titular pierde el control sobre las sucesivas comercializaciones, a menos que venda directamente el producto al consumidor final o lo haga mediante canales de distribución (Martin, 2001, p. 72). Es necesario señalar que mientras el mercado común se basa en la libre circulación de mercancías, el derecho de marca, restringe esa libertad de circulación y competencia al reconocer el derecho del titular de la marca a oponerse a la comercialización ulterior de los productos contraseñados con la marca. En este sentido, el derecho de marca y la libre circulación de mercancías son opuestos. No obstante, el principio de agotamiento del derecho de marca permite conciliar los intereses del titular de la marca y del público contra los actos de confusión, así como de los importadores paralelos. De esta manera, la función de la marca cumple un doble papel en la libre competencia. Por una parte la restringe, al excluir a los demás de participar en una actividad económi-ca específica, y por la otra, favorece la actividad competitiva (Parra, 2002, p. 23). Por lo anterior, las normas sobre defensa de la libre compe-tencia, respecto a las marcas, han buscado no solo impedir las restricciones a la libertad de competencia sino también Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 44 45 las restricciones al principio de libre circulación (Roncero, 1999, p. 351). El Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea (tjcee) sostiene que el titular de la marca tiene el derecho exclusivo sobre la primera comercia-lización del producto, protegiéndolo de competidores que pretendan abusar de la posición y del prestigio de la marca vendiendo productos designados indebidamente con ella (Asunto 17/74, 1974, p. 486). Pero una vez cumplidos los fines esenciales de la marca, el titular del derecho no puede limitar la libre circulación de las mercancías invocando este derecho (Roncero, 1999, p. 353). Si no se agota el derecho exclusivo del titular de la marca después de la primera comercialización, se generaría un obstáculo a la libre circulación de mercancías y con ello a la libre competencia en la distribución, ya que el titular podría invocar el ius prohibendi para oponerse a cualquier comercialización ulterior del producto, aun cuando no esté justificado. Además, como lo señala el tjcee, el titular de la marca tendría la posibilidad de compartimentar los mercados nacionales, dando lugar con ello a una restricción en el comercio entre los Estados miembros, sin que dicha restricción sea necesaria para garantizar el contenido del derecho exclusivo derivado de la marca (Asunto 17/74, 1974, p. 486 ). En definitiva, puede decirse que la regla del agotamiento constituye una norma promotora de la libre competencia insertada en la legislación de propiedad intelectual y, en particular, en la legislación marcaria, para limitar (o de-limitar) el alcance del derecho exclusivo en pro de la libre competencia en el sector de la distribución de mercancías. Ante la creciente expansión de redes de distribución con-troladas por el fabricante o licenciatarios de su marca, el agotamiento se muestra como un engranaje fundamental para facilitar el comercio paralelo o mercados grises en el sector de la distribución comercial; siempre que con ello no se afecte negativamente las funciones esenciales de la marca, los intereses del titular de la misma ni de los con-sumidores o usuarios en la capacidad de elección libre de las opciones que se ponen a su disposición en el mercado. El sistema de marcas es un instrumento destinado a pro-mover la libre competencia: la marca es un instrumento para competir. Su función esencial es permitir identificar los productos y permitir que los consumidores se informen. En este sentido, el derecho otorgado por la marca no tiene como fin que el titular de la marca controle la posterior distribución de las mercancías ni busca restringir la libre competencia (Martin, 2001, p. 73). Sin embargo, así como el derecho exclusivo de la marca no es absoluto, el agotamiento tampoco lo es, ya que este no se aplica cuando existen motivos legítimos que justifiquen que el titular se oponga a la comercialización ulterior de los productos. Esta excepción al agotamiento de marca se justifica en la medida en que se busca salvaguardar las funciones del signo. Por lo tanto, el titular de la marca podrá oponerse a la co-mercialización del producto contraseñado una vez agotado su derecho cuando exista el riesgo de crear confusión en el público acerca de las características esenciales del producto o de su origen empresarial (Martin, 2001, p. 73). Si el ti-tular de la marca no pudiera imponer su ius prohibendi en los casos en los que se realicen actos que puedan generar confusión en el público, no solo se estarían vulnerando los derechos de los consumidores, sino que no se protegería la lealtad de la competencia en el mercado. La can ha incluido en su legislación de marcas la posibi-lidad de que el titular de la marca se oponga a la posterior comercialización de los productos contraseñados, aunque, como veremos, poco se han desarrollado estas excepciones. 3. Clases de agotamiento de derecho de marca Existen tres regímenes de agotamiento del derecho de marca: el agotamiento nacional, el comunitario y el inter-nacional. Cada uno de ellos genera posiciones distintas del titular de marca frente a importadores paralelos. El agotamiento nacional se produce cuando el producto es comercializado por primera vez por el titular de la marca o por un tercero con su consentimiento en el mercado nacio-nal. Así, el agotamiento del derecho está supeditado a que la primera comercialización se haya producido dentro del país. Esta opción es adoptada en aras de la unidad del mer-cado nacional y del libre comercio interior (De las Heras, 1994, p. 26) y ha sido implementada por países como Brasil. El agotamiento comunitario se origina cuando el producto es comercializado por primera vez por el titular de la mar-ca o por un tercero con su consentimiento en el mercado comunitario o regional. En este caso, el agotamiento del derecho supone como requisito que la primera comer-cialización del mismo se produzca dentro del mercado comunitario o regional. Este régimen tiene como objetivo el fortalecimiento y la libertad de comercio en el mercado común (De las Heras, 1994, p. 26), y supone la creación de una barrera al comer-cio internacional (Martin, 2001, p. 31). De esta manera, se configura el "agotamiento comunitario como excluyente del agotamiento internacional" (Ruiz, 2005, p. 353). La Unión Europea (ue) es, por excelencia, el representante de esta clase de agotamiento. Finalmente, el agotamiento internacional se produce cuan-do el producto es comercializado por el titular de la marca o por un tercero con su consentimiento en cualquier país, es decir, en el mercado nacional, comunitario o regional, o en un mercado extranjero. El agotamiento internacional signi-fica "la libertad plena de las importaciones y subsiguientes ventas paralelas de los productos de la marca auténtica en el Estado importador en que esa marca estuviese registrado" (Martin, 2001, p. 27). Este régimen de agotamiento ha sido adoptado por la can y por Estados Unidos. La elección entre el régimen comunitario y el régimen internacional ha generado varios debates en la ue. Diversos han sido los argumentos que se han señalado para mante-ner el régimen comunitario del agotamiento del derecho de marca, entre ellos que la adopción del agotamiento internacional haría que las compañías europeas tuvieran que enfrentarse a una competencia en desventaja, ya que el proceso de integración no ha ocurrido todavía en el ámbito mundial. Sobre el particular, el Comité Económico y Social Europeo emitió un dictamen sobre el agotamiento de los derechos conferidos por la marca. En el documento se sostiene que el régimen actual mantiene una cierta calidad de los productos y unos servicios postventa, características que los importa-dores paralelos no proveen a los consumidores europeos. Así mismo se señala que un cambio de régimen a largo plazo podría inhibir la inversión en nuevos productos o hacer que marcas registradas retirasen productos ya es-tablecidos en el mercado ante la falta de competitividad con los productos importados. También establece las grandes diferencias en materia de normas socio-laborales, administrativas y medio ambientales entre la ue y aquellos países en los que los importadores paralelos se proveen de los productos. Sostiene que el agotamiento comunitario garantiza que los consumidores europeos cuenten con la disponibilidad de los productos en todas sus posibilidades y gamas; y que un régimen de agotamiento internacional puede favorecer el aumento de productos falsificados en la ue, lo que generaría un efecto negativo sobre el crecimiento económico europeo (2001/C 123/05, 2001, pp. 31-32). De acuerdo con el dictamen, los aspectos positivos del agotamiento del derecho internacional referente a la dismi-nución de los precios en beneficio de los consumidores son contrarrestados por la consideración de que la introducción de nuevas tecnologías genera que los consumidores puedan acceder a una gran variedad de productos a precios más bajos (2001/C 123/05, 2001, p. 32 ). Respecto al comercio con terceros países ha señalado que no se puede comparar la integración europea y el esfuerzo por terminar con las barreras que impiden la libre circula-ción de mercancías con otros procesos, además, dado que las compañías europeas que compiten en un mercado global tienen que enfrentarse a compañías con costes bastante más bajos a los europeos en materia de producción, el régimen de agotamiento comunitario defiende de alguna manera a estas compañías, así como a las compañías no europeas que trabajan en el mercado único. Algunos autores indican que "el agotamiento comunitario no solo no beneficia a las empresas de la ue, sino que las perjudica" (Fernández, 2005, p. 32), ya que se ven discri-minadas en la medida en que las empresas comunitarias que fabrican en países comunitarios ven agotado su derecho de marca con la primera comercialización del producto en países comunitarios (De las Heras, 1994, p. 35). También se ha dicho que las empresas importadoras comuni-tarias se ven afectadas en la medida en que las importaciones de productos auténticos comercializados por el titular de la marca o con su consentimiento en terceros Estados pueden ser impedidas por el titular de la marca. Igualmente, los consumidores se ven afectados, ya que no pueden disfrutar del aumento de la competencia y, por ende, de la disminución de precios y el aumento de la oferta. 4. Agotamiento del derecho de marca e importaciones paralelas El agotamiento del derecho de marca está íntimamente relacionado con las denominadas importaciones paralelas (Fernández, 2005, p. 1) o, en términos más generales, el comercio paralelo o comercio gris. Este último se produce cuando el precio en un país exportador es más bajo que en el país importador, de tal manera que los comerciantes parale-los aprovechan la diferencia de precios y ofrecen los produc-tos importados, a precios más bajos, en el país exportador. Estos dos temas adquieren relevancia debido a la supresión de barreras al comercio, suscritas tanto en los mercados comunes como en los tratados de libre comercio (tlc) suscritos de manera bilateral y multilateral. Así, la apertura de los mercados facilita la libre circulación de bienes, no obstante, "también aumenta la producción y distribución de falsificaciones de los productos originales de la marca" (Fernández, 2005, p. 4), lo que permite la aparición del mercado gris. Como lo señalan los análisis de distintos autores (Fernán-dez, 2005, p. 3), en el agotamiento del derecho y de las importaciones paralelas entran en conflicto los intereses Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 46 47 de varios agentes del mercado. Por una parte, el titular de la marca busca impedir las importaciones paralelas, no solo para conseguir vender a precios más altos, sino para evitar que esas importaciones infrinjan sus intereses legítimos en la medida en que las modificaciones o alteraciones a los productos, para facilitar su introducción en el mercado importador, menoscaban la reputación de la marca o per-judican la garantía de origen. Los consumidores, por otro lado, se ven beneficiados en la medida en que el libre comercio aumenta el número de productos entre los que puede elegir, y genera un aumento de competencia que disminuye los precios, ya que estos se acercan al coste marginal (Mankiw, 2008, p. 241). Por con-siguiente, se han buscado mecanismos que equilibren tanto los derechos del titular de la marca como los de los consu-midores, facilitando así la libre circulación de mercancías. 5. Agotamiento del derecho de marca en la can La búsqueda de integración de Bolivia, Ecuador, Colom-bia, Perú y Chile se llevó a cabo mediante el Acuerdo de Cartagena (ac), suscrito en el año 1969, acuerdo que tiene como objetivo promover el desarrollo de los países miem-bros mediante la integración y la cooperación económica y social, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. De esta manera, la can, conocida en ese entonces como el Pacto Andino, se puso en marcha. En 1973 Venezuela se adhirió al acuerdo y se retiró en 2006, así mismo, en 1976 Chile abandono la can. Uno de los objetivos para llevar a cabo esta integración fue el programa de liberación, que tiene por objeto "eli-minar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier país miembro" (Decisión 563, 2003, art. 72). Más adelante surgieron otros intentos, tales como el acta de La Paz, firmada en 1990, que tenía entre sus objetivos conformar una zona de libre comercio al 31 de diciembre de 1991 mediante la aceleración del programa de liberali-zación para la desgravación automática; y el acta de Bara-hona, firmada en 1991, que establecía el funcionamiento de la zona de libre comercio a partir de 1992, que empezó a funcionar finalmente a partir de 1993. En materia de propiedad industrial, la can se ha pronun-ciado mediante la Decisión 85 de 1974, que fue reem-plazada por la Decisión 313 de Régimen Común sobre Propiedad Industrial, en el año 1991. Actualmente rige la Decisión 486 del 1.° de diciembre de 2000, por medio de la cual se adopta el nuevo Régimen Común sobre Propiedad Industrial. Tal como lo afirma Rubio (1996), citado por Parra (2002, p. 24), en función del libre comercio, la Decisión 486 del 1.° de diciembre de 2000 utiliza, entre otros mecanismos, el agotamiento del derecho de marca y la admisión de las im-portaciones paralelas "para garantizar que el ejercicio de los derechos derivados de la propiedad industrial no desborde el límite impuesto por un sistema de libre competencia". La importancia del agotamiento del derecho de marca en la can radica en que es un instrumento que permite consolidar un mercado común. Este precepto adquiere aún más relevancia si se tienen en cuenta el proceso y los esfuerzos adelantados por los países miembros para crear un mercado común en el marco de un proyecto integrador (Basombrio, 2004, p.14) En la can, a diferencia de otros ordenamientos comunita-rios, en especial del eee, el derecho que otorga el registro de la marca se limita al territorio en el que se otorga la respectiva concesión, y esta no puede extenderse más allá del territorio del respectivo Estado (Concepto 02065886, 2002, párr.2). Esta interpretación se desprende de lo establecido en el artículo 154 de la Decisión 486 (2000), que señala que el derecho al uso exclusivo de una marca se adquirirá por el registro de la misma ante la respectiva oficina nacional competente. Respecto al comercio paralelo, los países miembros de la can lo han señalado como "una consecuencia lógica de economías liberalizadas", y que por lo tanto han reconoci-do que ese tema "va a adquirir mayor importancia con el aumento del tráfico de mercancías entre Estados" (Organi-zación Mundial de la Propiedad Intelectual, 2002, p. 15). Aun cuando su importancia es evidente, el desarrollo de los supuestos en los cuales se produce el agotamiento, así como las excepciones que le permiten al titular oponerse a la comercialización de los productos contraseñados, no han sido tan desarrollados como en el eee. Como lo indica Lombeyda (2013, p. 192) el tjca no se ha pronunciado frente al agotamiento del derecho de mar-ca, únicamente ha realizado breves referencias al tema. Igualmente, la doctrina andina se ha limitado a un aná-lisis superficial, aun cuando la importancia del desarrollo de supuestos en los cuales se produce el agotamiento, así como las excepciones que permiten al titular oponerse a la comercialización de los productos contraseñados, es evidente, lo que indica que el grado de integración de los países miembros es todavía incipiente. Finalmente, cabe resaltar que los países miembros de la can señalan tres consecuencias específicas del comercio paralelo generado por la adopción del agotamiento inter-nacional del derecho de marca. Para el titular de la marca, es relevante Cuando existe una diferencia de precios sustancial […], ya que en ese momento es que a él le interesaría obtener una compensación del importador paralelo. Para los consumidores implica un aumento de la oferta del producto original, una competencia de precios y una disminución de los precios, así como fuentes alternativas de obtención. Para el sistema de libre empresa, entre los beneficios reconocidos se encuentran el fomento a competencia, una mejor satisfacción de la demanda y el incremento de la oferta. (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 2002, p. 15) 6. Requisitos para el agotamiento del derecho de marca Para que se configure el agotamiento del derecho de marca en la can existen unos requisitos específicos, a saber, pro-ductos introducidos en el comercio (requisito objetivo), por el titular o por un tercero con su consentimiento (requisito subjetivo) y, dado que el agotamiento es internacional, esta introducción puede llevarse a cabo en cualquier país. Requisito objetivo: productos introducidos en el comercio Como requisito objetivo, la legislación comunitaria andina indica que el agotamiento del derecho de marca se da una vez los productos hayan sido introducidos en el comercio por el titular del registro o por otra persona con consenti-miento del titular o económicamente vinculada a él. Nótese que, a diferencia del agotamiento comunitario europeo, la can no utiliza el término "comercialización", sino que utiliza la introducción en el comercio para referirse al requisito objetivo. Por lo tanto, surge el debate acerca de si la introducción de productos en el comercio hace referencia a los actos asociados a la comercialización, por ejemplo la importación de productos sin que estos hayan sido comercializados, o si, por el contrario, la introducción en el comercio se entiende en el sentido restringido de la comercialización de los mismos. La elección de uno u otro concepto es determinante, ya que sus diferencias y sus efectos en la aplicación del ius prohi-bendi por parte del titular de la marca son distintos. Si se acepta la introducción de un producto en el comercio como la importación de mercancías con la intención de vender el producto, sin que este llegue a venderse, por ejemplo guardar una cantidad de un producto contraseñado con una marca en un almacén o en un depósito, habría lugar al agotamiento del derecho inmediatamente estos productos fueran importados; mientras que si la introducción de un producto en el comercio se entiende como la comerciali-zación del mismo, se estaría haciendo una interpretación semejante a la que hace el tjce, en el sentido de que la intención de vender un producto no transmite al tercero el derecho de disponer de los productos designados con la marca y no le permite al titular hacer efectivo el valor. Por lo tanto, el agotamiento del derecho se daría únicamente con la venta del mismo. En este sentido, la ompi aclara que cuando se hace refe-rencia a la introducción en el mercado de los productos o servicios identificados con la marca, no solo se alude exclusivamente a la comercialización, sino que también se incluyen aquellas actividades preparatorias o conectadas con la comercialización (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 2002, p. 7). Por lo tanto, el ago-tamiento del derecho de la marca en la can, a diferencia de las condiciones que plantea el legislador de la ue, no se restringe a la comercialización, sino que se amplía a todo su proceso (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 2002, p. 7) Requisito territorial: cualquier país A diferencia de la ue, que señala como requisito previo al agotamiento del derecho de marca la comercialización por primera vez de los productos en el eee, la can apunta al agotamiento de marca internacional. Esta interpretación se desprende del hecho de que el artículo 158 de la Decisión 486 se refiere al agotamiento del derecho de marca después de que ese producto se hubiese introducido en el comercio en cualquier país. El tjca afirmó el agotamiento de marca internacional al señalar en la interpretación prejudicial que el agotamiento del derecho de marca está exceptuado de territorialidad (Proceso 17-IP-98, 1998, pp. 9-10 ). Así mismo, en el seminario de la ompi para los países andinos sobre la observancia de los derechos de propiedad intelectual en la frontera, dispone que, de acuerdo con el alcance territorial, el agotamiento adoptado por la can es el internacional, ya que con la primera comercialización de los productos identificados con la marca en un mercado extranjero se configura la limitación. "Significa la plena libertad de las subsiguientes ventas de los productos identificados con la marca auténtica tanto fuera como dentro del país en que se encuentra registrada, una vez su titular la ha comercializa-do en cualquier lugar del mundo" (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 2010, p. 14). Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 48 49 Requisito subjetivo: consentimiento del titular El agotamiento del derecho exclusivo de marca se da en virtud de la facultad que tiene el titular de la marca de comerciar esos productos o servicios con identificación de su marca, así en la faceta negativa esa facultad se traduce en la prohibición que puede lograr el titular para que terceros vendan productos o suministren servicios bajo el amparo de un signo igual o similar (Proceso 66-IP-2000, 2000, p. 7). De esta manera, la condición para el agotamiento del derecho de marca es que el producto haya sido puesto en el comercio por el titular o por un tercero, con el consen-timiento o económicamente vinculado a él (Decisión 486, 2000 art. 158). El consentimiento dado por el titular de la marca puede ser explicito, implícito o tácito. El consentimiento expreso se desarrolla a través del otorgamiento de una licencia sobre la marca. El consentimiento implícito se produce cuando el producto es comercializado por agentes o representantes autorizados o por filiales del fabricante que registran la marca a su nombre en los países donde se va a producir la comercialización por parte de la filial (Carbajo, 2009, p. 150). En este caso, la actuación fiduciaria no le permite al titular oponerse a su posterior comercialización. Por lo tanto, es fundamental aclarar qué tipo de consentimiento adopta, es decir, si este consentimiento debe ser expreso, implícito o tácito, en especial en cuestiones referentes a las importaciones paralelas y a la distribución selectiva. La interpretación prejudicial del tjca dispone en varios procesos que, conforme al sistema andino, la única forma de adquirir el derecho al uso exclusivo de la marca es por medio del registro, el cual le permite a su titular ejercer el ius prohibendi para impedir que terceros utilicen su mar-ca, sin su expreso consentimiento, en bienes o servicios idénticos o similares, a tal extremo que pueda causarle confusión al consumidor, que es a quien protege, en esen-cia, el derecho marcario. En este sentido, la interpretación prejudicial apunta a que la condición del agotamiento del derecho de marca está sujeta al consentimiento explícito por parte del titular (Proceso 33-IP-2000, 2000, Proceso 116-IP-2004, 2004). Es necesario hacer referencia a las importaciones paralelas para determinar si el titular de una marca puede impedir que terceros importen un producto originalmente marcado cuando estos productos han sido producidos o introduci-dos en el mercado extranjero por él mismo o por personas vinculadas económicamente a él. Este debate responde a la tensión que existe entre el reconocimiento del derecho exclusivo de marca, que se circunscribe al ámbito nacional, y el alcance del agotamiento del derecho de marca, que obedece al terreno internacional. 7. Excepciones al agotamiento de marca La legislación andina ha determinado excepciones al ago-tamiento del derecho de marca. Al respecto señala que: El registro de una marca no dará el derecho de impedir a un tercero realizar actos de comercio respecto de un producto protegido por dicho registro, en particular cuando los productos y los envases o embalajes que estuviesen en contacto directo con ellos no hubiesen sufrido ninguna modificación, alteración o deterioro. (Decisión 486, 2000, art. 158) De lo anterior se puede deducir que una vez que se ha agotado el derecho, en los casos en los que el producto y envase o embalaje que estuviese en contacto directo con él hubiese sufrido alguna modificación, alteración o deterio-ro, el titular puede invocar su ius prohibendi para oponerse a la ulterior comercialización del producto contraseñado con la marca. Sin embargo, este no es el único caso en el que el titular de la marca puede invocar ius prohibendi una vez agotado el derecho, ya que el legislador, al decir "en particular", acepta que existen otras situaciones en las se puede permitir que el titular de la maca se oponga a su comercialización. Las excepciones al agotamiento del derecho de marca son importantes, en la medida en que favorecen que la marca cumpla su función esencial, es decir, que sirvan como indicadora del origen empresarial. Como se vio antes, aunque estas excepciones suponen una restricción al libre comercio, son necesarias en la medida en que fomentan la libre competencia y evitan la competencia desleal. Siguiendo lo dispuesto en la ue en cuanto a las excepciones al agotamiento de marca, haremos referencia a la altera-ción de los productos y al menoscabo de la reputación de la marca como causas por las cuales el titular de la marca puede invocar su ius prohibendi. Respecto a la modifica-ción de los productos, la Secretaria General de la can ha dispuesto que, si bien es cierto que el registro de una marca no le concede a su "titular el derecho de impedir a un tercero realizar actos de comercio respecto del producto protegido por dicho registro, ello está permitido, si y sólo si estos productos no hubiesen sufrido ninguna modificación, alteración o deterioro" (Resolución 590, 2002, p. 2). Es decir, el ordenamiento jurídico de la can prohíbe de manera expresa que los productos protegidos por una marca puedan ser modificados y comercializados, lo que consti-tuye una de las situaciones en las que el titular del derecho puede oponerse a la ulterior comercialización del mismo una vez se hayan dado las condiciones para el agotamiento del derecho. Ahora bien, el tjca no se ha pronunciado sobre los casos en los que estas modificaciones son necesarias para que el importador paralelo pueda acceder a los mercados de los países miembros. Sobre el particular, si llegase a realizar una interpretación similar a la sostenida por el tjce, en cuanto a las condiciones para el reetiquetado, reenvasado y sustitución de la marca, las restricciones sobre el comercio serían las mínimas posibles, ya que permitirían la modifi-cación de los productos (fomentando el libre comercio) y, al mismo tiempo, impondrían una serie de requisitos que garantizan la función esencial de la marca, con lo que se protege tanto a los consumidores como a los titulares de la marca de los actos de competencia desleal. Por otra parte, si opta por hacer una interpretación contraria, en la que no llegase a permitir ninguna alteración o modificación a los productos, estas medidas supondrían restricciones aún mayores al libre comercio en el mercado común. En cuanto al menoscabo de la reputación de la marca como excepción al agotamiento del derecho de marca, el tjca no se ha pronunciado. Sin embargo, es posible analizar en parte esta cuestión a la luz de la función esencial del derecho de marca. El tjca, mediante interpretación preju-dicial, ha determinado que "la finalidad que persiguen las acciones derivadas del ius prohibendi está dirigida a evitar que el doble uso de una marca idéntica o similar introduzca confusión en el mercado" (Proceso 11-IP-96, 1997, p. 34). La interpretación que hace la ompi en este sentido señala que el titular de la marca recobra su derecho de prohibir a terceros que realicen actos de uso de la marca que sean susceptibles de confundir al público consumidor sobre la verdadera procedencia empresarial del producto. Por lo anterior, en principio parece válido aceptar que el menoscabo a la reputación de una marca en la can consti-tuiría una excepción al agotamiento del derecho de marca, sin embargo, el tema no ha sido debatido por el bloque económico andino, entre otros factores porque allí no se ha desarrollado un mercado de productos de lujo y de prestigio tan ampliamente como en el mercado comunitario europeo. 8. Legislación interna y autoridad nacional competente El artículo 276 de la Decisión 486 señala que los países miembros de la can pueden regular aquellos asuntos no comprendidos en ella. El tjca, mediante interpretación prejudicial, ha concluido al respecto que los alcances de la regulación interna deben estar "inscritos en la filoso-fía y armonía jurídica que deben guardar con la norma comunitaria siempre prevaleciente" (Proceso 10-IP-94, 1995, p. 19). De esta manera, las disposiciones internas de los países miembros de la can en materia de agotamiento del derecho de marca solamente pueden reglamentar los vacíos o temas no tratados en la Decisión 486. En este sentido, en cada país andino hay una oficina nacio-nal competente y una autoridad nacional competente. La primera hace referencia al órgano administrativo encargado del registro de la propiedad industrial, mientras que la autoridad nacional competente es el órgano designado al efecto por la legislación nacional sobre la materia (Decisión 486, art. 273) Bolivia: Servicio Nacional de Propiedad Intelectual La oficina nacional competente en Bolivia es el Servicio Nacional de Propiedad Intelectual (Senapi). Fue creada por la Ley 1788 de 1997 y su misión es administrar en forma desconcentrada e integral el régimen de la propiedad intelectual en todos sus componentes (Decreto Supremo 28152, arts. 3 y 4). Para cumplir las funciones que le atribuye la ley, el Senapi cuenta con direcciones técnicas que se encargan de la evaluación y el procesamiento de las solicitudes de dere-chos de propiedad intelectual. La Dirección de Propiedad Intelectual, en particular, es la encargada de velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, decretos, resolu-ciones, convenios, acuerdos internacionales y decisiones en materia de marcas y otros signos distintivos (Decreto Supremo 28152, art. 1 y 16). La ley reglamentaria de marcas, de 15 de enero de 1918, es la norma nacional que regula temas tales como los propietarios de marcas y de su registro de extinción, y las formalidades para el registro de marcas. Colombia: Superintendencia de Industria y Comercio Para Colombia, la oficina competente es la Superinten-dencia de Industria y Comercio (sic). El artículo 1.° del Decreto 2153 de 30 de diciembre de 1992 la define como "un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, que goza de autonomía admi-nistrativa, financiera y presupuestal". Su estructura fue reestructurada mediante el Decreto 4886 de diciembre 23 de 2011. Entre las funciones de este organismo, y que se relacionan con el agotamiento de derecho de marca, se encuentran: Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 50 51 62. Administrar el Sistema Nacional de la Propiedad Industrial y tramitar y decidir los asuntos relacionados con la misma. 63. Expedir las regulaciones que conforme a las normas supranacionales corresponden a la oficina nacional competente de propiedad industrial. 64. Impartir instrucciones en materia […] propiedad industrial […] y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. (Decreto 4886, art.1) La legislación interna en materia de propiedad intelectual ha sido desarrollada por el Decreto 2591 de 2000, que reglamenta la Decisión 486. En este decreto se regulan, entre otros, las marcas y diseños industriales. En cuanto al agotamiento del derecho de marca, la Superintendencia no lo reglamenta en su derecho interno, por el contrario, sus conceptos y resoluciones se refieren al artículo 158 de la Decisión 486 y a las interpretaciones prejudiciales que realiza el tjca. Así, la doctrina colombiana se ha referido al agotamiento del derecho exclusivo de marca en el concepto 02007889 del 04 de abril de 2002. En especial, ha señalado que res-pecto a las importaciones paralelas: Un licenciatario con pacto de exclusividad sobre el uso de un signo puede verse eventualmente afectado con ocasión de la importación paralela y lícita por parte de terceros, de productos marcados con el signo objeto de la licencia. En este evento, tales productos en principio ingresarían al mercado local provenientes no directamente de operaciones de exportación realizadas por el licenciante, sino de operaciones de exportación realizadas por personas distintas del mismo, a partir de otros mercados donde los productos de este se encontraran. (párr. 26) Ecuador: Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual En Ecuador la oficina competente es el Instituto Ecuato-riano de Propiedad Intelectual (iepi). Creado por la Ley de Propiedad Intelectual en 1998, el iepi es "el organismo administrativo competente para propiciar, promover, fomentar, prevenir, proteger y defender, a nombre del Estado ecuatoriano, los derechos de propiedad intelectual […]" (art.3). Para cumplir las funciones asignadas, el iepi cuenta con la Dirección Nacional de Propiedad Industrial, que tiene en-tre sus funciones administrar los procesos de otorgamiento, registro o depósito, marcas, y administrar en materia de propiedad industrial los demás procesos administrativos contemplados en la ley (Ley de Propiedad Intelectual Codificada, art. 347 y 359). A diferencia de países como Colombia y Bolivia, que no hacen una trasposición a la legislación interna del agota-miento del derecho marca, Ecuador, mediante la Ley de Propiedad Intelectual, en su versión codificada, hace refe-rencia a la limitación del derecho que confiere el registro de marca para prohibir la ulterior comercialización de los productos: El derecho conferido por el registro de la marca no concede a su titular la posibilidad de prohibir el ingreso al país de productos marcados por dicho titular, su licenciatario o alguna otra persona autorizada para ello, que hubiesen sido vendidos o de otro modo introducidos lícitamente en el comercio nacional de cualquier país. (art. 219) Perú: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual La oficina competente en la Republica de Perú es Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi). Creado por el Decreto Ley 25868, tiene entre sus funciones administrar el sistema de otorgamiento y protección de los derechos de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones, conforme a lo previsto por la ley (Decreto Legislativo 1033, art. 2). El Indecopi cuenta con la Dirección de Signos Distintivos, que tiene como función, entre otras, proteger los derechos otorgados sobre marcas; así, puede otorgar, reconocer o limitar tales derechos luego de un debido procedimiento (Decreto Legislativo 1033, arts. 42 y 36). La Ley de Propiedad Industrial regula el tema referente a las marcas, así mismo, en el Decreto Legislativo 1075, de 27 de junio de 2008, se señalan disposiciones comple-mentarias a la Decisión 486, entre ellas, las relativas al registro de marcas. Sin embargo, este no hace referencia al agotamiento del derecho de marca, por lo que la legislación peruana no hace una trasposición interna del artículo 158 de la Decisión 486. 9. Conclusiones En referencia al agotamiento del derecho de marca en Su-ramérica, este ha sido desarrollado por los dos principales bloques económicos en la región: la can y el Mercosur, con el fin de fomentar el libre comercio. En este sentido, aunque las principales jurisprudencias han establecido el mismo límite al derecho de marca, han surgido diferencias respecto a su extensión y excepciones. Así pues, de los bloques económicos en Suramérica, la can es la que más ha profundizado en el tema, al imple-mentar una legislación armonizada para todos los países miembros. Frente a lo desarrollado por este bloque, son varios los puntos que hay que analizar. La primera cuestión es si el régimen adoptado por la can realmente aporta a los objetivos de fortalecimiento del mercado común, toda vez que hasta el momento estos bloques económicos no se han consolidado debido a las diferencias que afrontan sus países miembros. La can ha optado por el régimen internacional del ago-tamiento del derecho de marca y, dado que este bloque económico no ha alcanzado un alto grado de consolidación, es debatible que lo haya adoptado, puesto que el régimen comunitario brinda mayor fortalecimiento y consolidación del mercado común. En ese sentido, fomentan en mayor medida los objetivos de señalados en el ac, tales como la integración económica, la formación gradual de un mer-cado común latinoamericano, la disminución de la vulne-rabilidad externa y el mejoramiento de la posición de los países miembros en el contexto económico internacional. El agotamiento internacional, por su parte, sitúa en posi-ción de desventaja a las empresas de los países de la can frente a empresas de otros bloques económicos o países que adoptan el agotamiento comunitario o nacional. Aunque algunos autores han resaltado los efectos positivos que el agotamiento internacional tiene frente al agota-miento comunitario, no son claras las razones que llevaron al legislador andino a adoptar este régimen. Lo anterior da lugar al planteamiento de que si lo que se buscaba era fortalecer el mercado común y el libre comercio intracomu-nitario, optar por el agotamiento comunitario hubiera sido una mejor opción, en la medida en que permite proteger la economía, las inversiones nacionales o comunitarias e impulsaría el comercio entre los países miembros. Por otra parte, el tjca ha interpretado la normatividad andina del agotamiento del derecho de marca en algunos aspectos, entre ellos, lo que se entiende por introducción en el comercio, respecto del cual se contemplan los actos de comercio y no únicamente la comercialización, a diferencia del agotamiento de marca en el eee. La Decisión 486, por medio de la cual se determinan el Régimen Común sobre Propiedad Industrial en la Comu-nidad Andina y las demás normas que la rigen, solo puede ser interpretada por el tjca, ya que es el único órgano competente, de acuerdo a lo dispuesto en su tratado de creación y, sobre todo, porque con ello se asegura una apli-cación uniforme de las normas en toda la can (Concepto 02031947, 2002, párr. 5). En este sentido se entiende que la decisión es normativa o legislativa. Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario precisar que el tjca no se ha pronunciado acerca de algunos temas específicos del artículo 158 de la Decisión 486 sobre el agotamiento del derecho de marca. Es decir, existen cues-tiones que no han sido objeto de interpretación prejudicial debido a que, hasta el momento, no se han presentado casos o situaciones que así lo requieran en este tema. Entre las cuestiones que se encuentran pendientes por aclarar se encuentra el consentimiento del titular, es decir, si este puede ser tácito o únicamente se acepta un consen-timiento expreso cuando un tercero invoca el agotamiento del derecho de marca. Por otra parte, tampoco ha aclarado si el consentimiento debe referirse a cada ejemplar del producto respecto del cual se invoca el agotamiento, aunque, al parecer, una interpretación semejante a la que hace el tjce sería la solución más viable. Ahora bien, la legislación andina considera que varios pue-den ser los casos en los que una vez agotado el derecho de marca el titular del derecho puede oponerse a su posterior comercialización. Ha manifestado que cuando los produc-tos y los envases o embalajes que estuviesen en contacto directo con ellos hubiesen sufrido alguna modificación, alteración o deterioro, el titular de la marca puede oponerse a los actos de comercio realizados por un tercero. Es decir, la modificación de los productos una vez comercializados le permite al titular del derecho invocar su ius prohibendi para impedir posteriores comercializaciones. Hasta el momento, el tjca no ha se ha referido a alteración de los productos cuando esta se sustente en la necesidad del importador para acceder a los mercados, y tampoco ha he-cho referencia a la reputación de la marca como factor que permita invocar su derecho cuando este se haya agotado. Respecto a este último, además de las consideraciones he-chas, cabe plantearse si el tjca adoptaría una interpretación similar a la que hace el ttjce para el caso específico de la comercialización de productos que gozan de una imagen de prestigio por parte de distribuidores autorizados o comer-ciantes paralelos en aquellos casos en los que la infracción Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 Conceptualización y análisis del agotamiento del derecho de marca en la Comunidad Andina de Naciones. Laila Katrina del Pilar Rojas Santana, págs 40 - 55 52 53 de las condiciones de comercialización impuestas por parte del titular de la marca producen un menoscabo de la sensación de lujo que emana de los productos. Finalmente, es necesario señalar que en la medida en que avancen en la integración del mercado comunitario andino, estas cuestiones serán desarrolladas por la legislación, ya que son necesarias para garantizar la función de la marca como instrumento para competir y para lograr el correcto funcionamiento del mercado. Referencias bibliográficas Basombrio, I. (2004). Integración andina: instituciones y derecho comunitario. Recuperado de http://www.cepal.org/brasil/ noticias/paginas/2/22962/BASOMBRIO-INTEGRA-CION% 20ANDINA-INSTITUCIONES%20Y%20 DERECHO.pdf Bercovitz, A. (2002). Apuntes de derecho mercantil (13ª ed.). 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La evolución de la política exterior japonesa desde la doctrina Yoshida hasta las doctrinas Abe y Kishida refleja un proceso de normalización que busca adaptar la diplomacia del país a las nuevas realidades internacionales, dejando atrás el pacifismo adoptado tras la Segunda Guerra Mundial, pero sin incurrir en el militarismo.Las reformas impulsadas por los gabinetes de Abe y Kishida han fortalecido las capacidades defensivas de Japón y han promovido su participación más activa en la seguridad global, especialmente en la región del Indopacífico.Esta normalización de Japón responde al pragmatismo de sus élites políticas, que buscan asegurar la autonomía y la influencia del país en un orden internacional liberal en crisis. La anhelada normalización de la diplomacia japonesaEn la Cumbre por la Paz en Ucrania celebrada en junio de 2024 en Suiza, el primer ministro japonés Fumio Kishida anunciaba por sorpresa su intención de copresidir el diálogo sobre seguridad nuclear y de organizar una conferencia internacional sobre el desminado en Ucrania para este mismo año. Además, desde su cauta diplomacia, iba un paso más allá y calificaba esta guerra como una clara violación del derecho internacional y un intento de Rusia de alterar el statu quo existente. Kishida urgía a proporcionar ayuda militar a Kiev y alertaba de que «Ucrania hoy podría ser Asia Oriental mañana», una de las frases más repetidas en los dos últimos meses por el primer ministro. Estas declaraciones resultan especialmente sorprendentes, ya que, además de romper con su tradicional postura pacifista y de mínima intervención, reflejan un cambio histórico en una diplomacia dispuesta a asumir un rol más activo en la resolución de conflictos globales. Hasta recientemente, romper el «tabú nuclear» o discutir abiertamente sobre cualquier tipo de remilitarización o ayuda militar por parte del Gobierno japonés habría sido impensable y habría llevado a la dimisión inmediata del primer ministro. Sin embargo, esta situación de aversión hacia lo militar ha experimentado un cambio significativo desde el inicio de la guerra en Ucrania. Según una encuesta de opinión realizada en 2024 por el Gobierno nipón, más del 57% de los encuestados creía que su país debería desempeñar un mayor liderazgo en respuesta a la invasión rusa, mientras que el 75% respaldaba la iniciativa gubernamental de promover la democracia y el libre comercio en la zona del Indopacífico. ¿Qué ha motivado este cambio en la percepción de la sociedad japonesa respecto a la orientación de su diplomacia tradicionalmente pacifista?Desde el inicio de la Guerra Fría, Japón se había convertido en toda una anormalidad en el escenario político internacional, puesto que nunca antes una segunda potencia económica había contado tan poco en materia política y, sobre todo, en cuestiones de seguridad. Con la Constitución pacifista de 1946, la nación adoptó en materia de política exterior la doctrina Yoshida, una estrategia diseñada para reflotar la economía, asegurar el bienestar de la población y delegar la defensa nacional a Estados Unidos, que pasaron de ser un enemigo a un aliado privilegiado. Esta anormalidad –alimentada por un contexto bipolar, por los límites constitucionales de Japón y por un pacifismo que había arraigado en la sociedad japonesa– ha dejado de ser sostenible. Así, desde el final de la Guerra Fría, la élite política japonesa ha estado debatiendo sobre qué postura defensiva debería adoptar y cuál debería ser el papel del país en un escenario global cada vez más incierto e inseguro. Primero Shinzo Abe (2012-2020) y luego Fumio Kishida (2021) han ido deshojando la margarita del pacifismo japonés, hasta implementar los mayores cambios de la diplomacia japonesa en décadas. Los distintos gabinetes desde Abe han impulsado una transición hacia una política exterior que busca convertir a la nación en un futsū no kuni (普通の国) o «país normal», es decir, que ejerce una responsabilidad en el ámbito exterior comparable a la de otros países soberanos. Con la llamada doctrina Abe se inicia un hito en la historia reciente del país que busca romper con las restricciones que impiden su papel más activo en la región, lo que abre la puerta a la participación de Japón en actividades militares fuera del país. La reacción doméstica a dicha doctrina no es uniforme y, junto con los partidos políticos que históricamente han abogado por el pacifismo y la interpretación restrictiva del artículo 9 de la Constitución –como el Partido Comunista y el Partido Socialista–, encontramos una tercera vía del principal partido de la oposición, el Partido Democrático Constitucional, que coincide con las voces mayoritarias de la opinión pública. Estas, si bien entienden la doctrina Abe como una evolución natural y necesaria en un entorno de seguridad regional cambiante (como las crecientes tensiones con China y Corea del Norte), se mantienen en contra de cambiar el artículo 9 y apuestan por limitar el papel de Japón en misiones bajo la bandera de Naciones Unidas. Aunque la trágica desaparición de Abe, fallecido en un atentado en 2022, dejó al país en un estado de conmoción, la llegada del primer ministro Kishida representa la consolidación de una nueva diplomacia que opera en un contexto en los que los principios, normas e instituciones del orden internacional liberal que tantos frutos había brindado a Japón como potencia mercantilista, se encuentran en una fase de crisis y contestación (Barbé, 2021). ¿Cuáles son los elementos distintivos de la doctrina Abe y la doctrina Kishida? ¿Se trata de un retorno al militarismo o más bien del pragmatismo de unas élites que buscan adaptarse a las nuevas realidades del entorno doméstico e internacional?La doctrina Yoshida durante la Guerra FríaTras la ocupación estadounidense (1945-1951), Japón inició un período de «milagro económico» gracias a una serie de políticas industriales y comerciales que convirtieron al país en una superpotencia económica en tan solo una década. Este enfoque mercantilista, conocido como la doctrina Yoshida en honor al primer ministro Shigeru Yoshida (1946-1954), caracterizará la política japonesa durante la Guerra Fría y se basará esencialmente en tres premisas fundamentales: priorizar la recuperación y el crecimiento económico del país, mantener una diplomacia prooccidental y anticomunista, y fortalecer la alianza militar con Estados Unidos para hacer frente a los desafíos que la Constitución pacifista de 1946 impedía abordar. Ello incluía, además y gracias a la firma del Tratado de Seguridad entre Washington y Tokio, la aceptación de bases militares estadounidenses en su territorio. Durante las décadas venideras, Japón será un gigante económico, pero un gusano en términos de seguridad. Durante la Guerra Fría, la doctrina Yoshida experimentó algunos cambios clave, pero Japón se mantuvo como un «país mercantilista y pacifista, aunque ligeramente armado» (Kawashima, 2003). En la década de 1950, Yoshida estableció las Fuerzas de Autodefensa (FAD) bajo una política «exclusivamente orientada a la defensa», de protección del territorio japonés y sin capacidad de participar en ninguna acción militar al exterior. Posteriormente, el primer ministro Kishi Nobusuke (1957-1960) revisaría el tratado de seguridad con Estados Unidos, eliminando las asimetrías existentes anteriormente y asegurando que Japón no fuera abandonado (obligatoriedad de defender al país) ni involucrado en ninguna guerra por la potencia norteamericana1 A diferencia del tratado anterior, el nuevo acuerdo incluía garantías por parte de Estados Unidos de responder ante cualquier ataque armado contra Japón, quedando ambos estados vinculados jurídicamente al respecto. Finalmente, a mediados de los años setenta y considerando el nuevo entorno de seguridad marcado por la segunda Guerra Fría, el Gobierno japonés aprobó una serie de documentos, como el Programa de Defensa Nacional (1976) y las Directrices de Cooperación en Defensa con Estados Unidos (1978), en los cuales se redefinía el concepto de amenaza tradicional. Ahora se entendía que dicha amenaza podría venir no solo por una invasión a gran escala por parte de la Unión Soviética, sino también a escala más limitada o convencional. Ante esta eventualidad, Japón debía tener la capacidad mínima para repeler cualquier agresión mediante una acción inmediata de las FAD, coordinadas con el mando militar estadounidense. De este modo, Japón se convertiría en la lanza defensiva y Estados Unidos en el escudo.El final del mundo bipolar y los límites de la doctrina Yoshida Tras la disolución de Unión Soviética, Japón experimentó un período de confusión, tanto por el futuro de su pacto de seguridad con Estados Unidos como por su papel como potencia en el nuevo orden mundial posguerra fría; un contexto de incertidumbre que coincidiría con la invasión de Kuwait por parte de Irak. Japón, que dependía en gran medida del petróleo del Golfo, inicialmente permaneció en silencio pero, a inicios del año 1991, anunció una contribución de 13.000 millones de dólares para sufragar el coste de la coalición internacional contra Iraq. Estados Unidos también solicitó el envío de sus FAD, pero tras arduos debates parlamentarios, el Gobierno japonés declinó esta propuesta bajo el argumento de que ello contradecía el artículo 9 de su Constitución. Tras la liberación, el emir de Kuwait expresó su gratitud hacia la coalición internacional en anuncios en los principales periódicos del mundo, pero sin mencionar a Japón en los agradecimientos. Ello generó acusaciones de que Japón practicaba una «diplomacia del talonario» (小切手外交, kogitte gaikō), lo que causó una profunda desazón en la sociedad nipona y una constatación: que la doctrina Yoshida resultaba totalmente inapropiada. Como reacción a las críticas por el bajo perfil desempeñado, el Gobierno japonés aprobó en junio de 1992 la Ley de cooperación internacional, que permitía la participación japonesa en misiones de paz de Naciones Unidas bajo estrictas condiciones, como la obligación de obtener el consentimiento del poder legislativo (Dieta Nacional). El primer envío de fuerzas japonesas al exterior desde la Segunda Guerra Mundial tuvo lugar en el marco de la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Camboya (UNTAC), seguido de otras «contribuciones internacionales», un concepto lo suficientemente elástico como para incluir operaciones de mantenimiento de la paz, de ayuda humanitaria o de monitoreo electoral: en el continente africano (Congo, Rwanda, Mozambique, Angola y Sudán), en Oriente Medio (Irak, Palestina y Altos del Golán) y en Asia (Afganistán, Nepal y Timor-Leste). Tras este primer período de incertidumbre, cuatro cuestiones han representado desde entonces los desafíos más importantes a la seguridad y a la propia existencia de Japón como potencia del sistema. En primer lugar, la excesiva dependencia de Japón con respecto a Estados Unidos y las tendencias unilateralistas de algunas de sus administraciones (Bush o, más recientemente, Trump) han aumentado el dilema de la alianza: el temor de ser abandonados o arrastrados a un conflicto, contradiciendo la Constitución pacifista. La relación entre Japón y Estados Unidos fue puesta a prueba el 11 de septiembre de 2001 y durante la guerra contra el terrorismo liderada por George W. Bush. A diferencia de su negativa en la primera guerra del Golfo en 1991, Japón respondió de manera diferente y, a pesar de las dudas legales sobre dicha invasión, el Gobierno de Junichiro Koizumi (2001-2006) decidió apoyar la coalición liderada por Estados Unidos y enviar 600 soldados para realizar operaciones de rehabilitación y mantenimiento de servicios públicos en territorio iraquí. La decisión de «poner las botas japonesas en territorio iraquí», en palabras del subsecretario de Estado Richard L. Armitage, más que un cambio de estrategia marcó el inicio de una serie de transformaciones en la política de seguridad que ya habían comenzado en la década de los noventa.En segundo lugar, surgió a nivel regional la primera crisis nuclear con Corea del Norte (1993), exponiéndose las limitaciones de la alianza con Estados Unidos para hacer frente al chantaje nuclear de Pyongyang. Desde entonces, Corea del Norte ha representado un creciente desafío, con su programa nuclear y de misiles balísticos, capaces de alcanzar el territorio japonés en cuestión de minutos. Las pruebas de misiles Taepodong y los ensayos nucleares han aumentado la sensación de vulnerabilidad en Japón, lo que ha impulsado la necesidad de una defensa más autónoma, ha hecho incrementar su presupuesto de defensa, ha mejorado el sistema de destructores Aegis y PAC-3 y ha fortalecido alianzas con Estados Unidos y la OTAN. Como afirman algunos académicos (Hughes, 2004), Corea del Norte se convirtió en el «catalizador» de la reformulación de la política de seguridad de Japón. En tercer lugar, el ascenso de China se ha convertido en el mayor revulsivo de su política exterior. Aunque la interdependencia económica entre ambos países es indiscutible, siendo el factor explicativo del crecimiento de la economía japonesa, Beijing es a la vez su mayor preocupación en términos de seguridad. El aumento del presupuesto de defensa chino –el segundo más grande del mundo–, el recrudecimiento de la cuestión taiwanesa –un tema de máxima preocupación para Japón–, y la postura de China en los conflictos marítimos en el Mar de la China Meridional o en la disputa de las Islas Senkaku, han obligado a Tokio a buscar un equilibrio entre unas relaciones económicas calientes y unas relaciones políticas frías. El resultado ha sido una política de naturaleza dual (hedging strategy) con China, es decir, una estrategia de compromiso económico, en paralelo al aumento de sus capacidades militares: «desear lo mejor de China, pero estar preparado para lo peor» (Vidal López et al., 2024). Por último, desde el final de la Guerra Fría, se inició la desaceleración económica de Japón, que ha afectado significativamente su papel como potencia global. En los años noventa se produjo la llamada «década perdida» de la economía japonesa, un período de estancamiento económico y deflación que el país experimentó tras el estallido de la burbuja financiera e inmobiliaria y que perduró hasta bien entrado el nuevo milenio. Este período dejó a Japón con la deuda pública más elevada del planeta (en 2010 ya presentaba más del 2000% de su PIB) y con una población que manifestaba poca confianza en su economía. Tras el final de esa «década perdida», se puso de manifiesto que Japón, a pesar de encontrarse en la zona más dinámica del planeta, sufría la mayoría de los problemas de cualquier economía madura: un ritmo de crecimiento bajo o nulo, bajas tasas de consumo interno, una productividad y competitividad rezagadas y una sociedad altamente envejecida con unas tasas de fecundidad que imposibilitan cualquier tipo de crecimiento neto de la población.Este proceso de decrecimiento económico y de estancamiento generalizado de su economía que ya había cristalizado cuando China le arrebató en 2010 la segunda posición como potencia con un mayor PIB. Ello, además de reducir su capacidad de inversión en la acción exterior y la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), ha debilitando su influencia en organismos globales donde China ya le ha superado como mayor contribuidor (en Naciones Unidas o en la Organización Mundial del Comercio [OMC]). La doctrina Abe: hacia la creación de una potencia global La política doméstica y exterior de Japón de los últimos 70 años ha estado intrínsecamente vinculada con la familia de Shinzo Abe, con tres primeros ministros (como su abuelo materno, Nobusuke Kishi) y un ministro de Asuntos Exteriores (su padre, Shintaro Abe). Cuando Shinzo Abe entró en política, una carrera fulgurante lo llevó a convertirse, a los 50 años, en secretario general del Partido Liberal Democrático (PLD). Aunque su mandato como primer ministro en 2006 fue breve y terminó al cabo de un año con su dimisión por una serie de escándalos, logró elevar la Agencia de Defensa al rango de ministerio –equiparándolo a cualquier otro ministerio de defensa occidental– e impulsar la iniciativa del «Arco de Libertad y Prosperidad» promovida por el ministro de Asuntos Exteriores Taro Aso. Ello buscaba crear una coalición de naciones democráticas que defendiese la libre navegación en la zona del Indopacífico, contrarrestando la creciente influencia de China en la zona. La propuesta fue bien acogida inicialmente por los Estados Unidos, Australia e India, que iniciaron una serie de diálogos de seguridad semioficiales llamados Quadrilateral Security Dialogue o, simplemente, Quad.El retorno de Abe como primer ministro en 2012 –después de varios gobiernos del Partido Democrático que generaron un gran descontento popular– le permitió retomar el liderazgo del país. Gracias al control que mostró de su partido, el PLD, y a una holgada mayoría absoluta, se propuso aplicar la «abenomics», un conjunto de políticas económicas destinadas a revitalizar la economía japonesa. Siguiendo el proverbio japonés que señala que tres flechas unidas no pueden quebrarse, esta política se fundamentaba en tres pilares: una política monetaria hiperexpansionista, con el objetivo de lograr una inflación del 2%; una política fiscal expansiva, que estimulara la demanda mediante la inversión en obras públicas, y unas reformas estructurales como la transformación del sector agrario para mejorar la competitividad del país. El resultado durante los ocho años de Gobierno de Abe fue un desempleo en mínimos históricos, un empleo femenino en niveles récord, un PIB nominal que creció significativamente, y un aumento en las exportaciones y los ingresos de las pymes. Sin embargo, la deuda pública se incrementó y la inflación permaneció baja, a menudo negativa, sin alcanzar el objetivo del 2%. La abenomics además de proporcionar una base económica sólida, buscaba fortalecer las alianzas con los países del sudeste asiático y crear acuerdos de libre comercio con sus aliados de toda la zona de Asia-Pacífico. Con un Japón más fuerte económicamente, y una vez asumido su rol de liderazgo regional, Abe pretendía a la postre llevar a cabo una política exterior más proactiva a nivel global. Es precisamente en la diplomacia donde quiso brillar más. Si bien la estrategia de reformar Japón no es nueva entre los líderes del PLD, Abe representa como nadie esta voluntad de solucionar los problemas de un país con una economía en crisis y una sociedad envejecida. Con las lecciones aprendidas tras su breve primer Gobierno, se comprometió a rejuvenecer Japón y convertirlo en una potencia global. Como trataba de ilustrar en 2013 la portada de la revista The Economist con un Abe disfrazado de Superman, el primer ministro quería volver a volar alto y convertir a Japón en una potencia acorde a su posición como tercera economía del mundo en ese momento.Para dar respuesta a un entorno de seguridad cada vez más complejo y desafiante, Abe lanzó en 2013 la primera Estrategia de Seguridad Nacional, que refleja un cambio significativo en la política exterior del país: se defendía una diplomacia capaz de realizar una «contribución proactiva a la paz» (積極的平和主義, sekkōyoku-teki heiwashugi), una retórica de nacionalismo y realismo que, más que buscar una remilitarización del país, pretendía que Japón jugara un papel militar más activo, capaz de abordar los nuevos desafíos y tensiones regionales, especialmente las provocadas por Corea del Norte y una China cada vez más coercitiva. Por un Japón menos consumidor y más proveedor de seguridad, Abe decidió incrementar su presupuesto de defensa, fortalecer sus capacidades militares con la adquisición de aviones de combate F-35 y submarinos, y modernizar su guardia costera, un auténtico cuarto brazo de las FAD que resulta crucial para proteger los intereses marítimos de un país-archipiélago como es Japón. Además, implementó la Ley de secretos especialmente designados, una legislación que otorga al Gobierno la potestad de decidir qué información se clasifica como secretos especiales para la seguridad y aplicar severas penas a aquellos medios de comunicación que la publicaran o filtraran. Aprobada en 2013 con el 80% de la opinión pública en contra, esta ley permitió que en tan solo tres años se identificaran medio millón de documentos clasificados como secretos, lo que provocó que Japón descendiera de la posición 11 en 2010 a la 72 en 2016 en el ranking de libertad de prensa de Reporteros Sin Fronteras.Otra dimensión crucial de la doctrina Abe fue su política de alianzas no solamente con Estados Unidos sino con otros países como Australia, India y del sudeste asiático. Ante una mayor presencia de China en la región de Asia-Pacífico, y con una política cada vez más asertiva, Abe propuso en agosto de 2016 el Plan para un Indopacífico Libre y Abierto (FOIP, por sus siglas en inglés), basado en una alianza de países que defiende los principios democráticos y la libre navegación y del comercio para una lograr la estabilidad y la prosperidad en el área. Siendo un concepto más restrictivo que excluye abiertamente a China, el plan prevé el desarrollo de infraestructuras que conecten la región del Indopacífico con el continente africano, donde se encuentran economías en crecimiento y oportunidades de negocio para las empresas japonesas (Tirado, 2020). El gran logro fue que un concepto algo difuso como el de Indopacífico fuera tan bien recibido entre sus principales aliados y socios: Estados Unidos, Corea del Sur, Australia, la Unión Europea e incluso, con más cautela, India. Todos han comenzado a incorporar sus propias estrategias oficiales hacia la zona del Indopacífico. Ello no sólo valida la visión de Abe, sino que además busca contrarrestar el creciente orden sinocéntrico y refleja una consolidación de alianzas basadas en valores compartidos como la democracia y el estado de derecho, enfrente de una coalición de países iliberales que están más alineados con las políticas asertivas o con el modelo autoritario de China o Rusia (Zakaria, 1997). Ahora bien, el FOIP es ante todo un plan diseñado para mejorar la seguridad marítima de una nación-archipiélago como Japón, que quiere mantener libres las «líneas de comunicación marítimas» (SLOC, por sus siglas en inglés) para el transporte de personas, mercancías y energía. Para ello, Abe logró reactivar en 2017 el Quad, que había quedado diluido por las protestas enérgicas de China y la retirada de Australia del diálogo. Desde 2017, se volvieron a iniciar diálogos entre sus miembros para llegar a acuerdos en temas de seguridad marítima, respuesta a desastres naturales y la promoción de normas internacionales en la región. Además, en el marco del Quad se han llevado a cabo ejercicios militares conjuntos, siendo uno de los más destacados el ejercicio Malabar de 2023, en el que participaron más de 2.000 efectivos de los cuatro países involucrados y se desplegaron destructores de las FAD marítimas de Japón (destructor JS Shiranui), Estados Unidos (USS Rafael Peralta), la India (INS Kolkata) o Australia (HMAS Brisbane). El pilar central de esta doctrina es la reinterpretación del artículo 9 de la Constitución que, durante años, ha sido un obstáculo fundamental para transformar la política exterior, dado que cualquier modificación implicaba reformar una cláusula pacifista en una Constitución con mecanismos de reforma muy rígidos. Para modificarla, se requiere el voto de dos tercios de la Dieta Nacional y la aprobación por mayoría absoluta en un referéndum nacional. Además, en una sociedad donde el pacifismo y el antimilitarismo están profundamente arraigados, cualquier cambio en el artículo 9 provoca una fuerte oposición. Para superar estas barreras y cumplir con el marco constitucional sin reformarlo, Abe aprobó en 2015 la Legislación por la paz y la seguridad, un conjunto de 10 leyes que amplían las capacidades de las FAD, permitiéndoles apoyar a aliados como Estados Unidos durante tiempos de paz, situaciones de emergencia y, por primera vez en la historia reciente, en períodos de guerra. En la práctica, esto significa que Japón puede ejercer su derecho de autodefensa colectiva reconocido por la Carta de Naciones Unidas en casos donde su seguridad esté amenazada, abriendo la puerta a la participación en alianzas militares. Con ello, busca dejar de ser percibido como el «polizón» (free-rider) del sistema internacional, sin provocar temores nuevamente entre sus vecinos por una posible remilitarización del país.Hacia el establecimiento de una doctrina Kishida orientada en los valores Después del fugaz y continuista Gobierno de Yoshihide Suga (septiembre 2020 - octubre 2021), el actual primer ministro Fumio Kishida ha vuelto a situar la política exterior como la máxima prioridad del Gobierno. Aunque en un inicio mantuvo una posición continuista con la doctrina Abe, la guerra en Ucrania, las crecientes tensiones en el estrecho de Taiwán y la cada vez mayor asertividad de China, junto con la incertidumbre sobre una posible nueva administración Trump que regrese al unilateralismo, han impulsado a Kishida a reaccionar y tomar un nuevo rumbo diplomático. En un discurso en el Foro de Diálogo Shangri-La, en junio de 2022, dijo que la invasión rusa de Ucrania había sacudido los cimientos del orden internacional, y que Japón entraría en una nueva era de «diplomacia realista», distanciándose de su pacifismo post-Segunda Guerra Mundial. En efecto, el enfoque de Kishida ha evolucionado hacia una nueva era de diplomacia realista (現実主義, genjitsu shugi), pero que combina con elementos de la diplomacia de valores (価値の外交, kachi no gaikō); conceptos ambos que, a menudo, se perciben como contradictorios. La diplomacia realista se centra en priorizar la estabilidad y los intereses nacionales, lo que a veces implica llegar a compromisos pragmáticos con estados que no necesariamente comparten los mismos valores democráticos y de respeto a los derechos humanos. Este enfoque pragmático puede ser evidente en relaciones bilaterales con países como Vietnam o Myanmar, donde se buscan acuerdos que beneficien los intereses estratégicos de Japón, aunque ello implique transigir en aspectos relacionados con los derechos humanos o la democracia.Kishida ha continuado con la transformación de la política de defensa con la actualización de tres documentos aprobados en 2022: la Estrategia de Seguridad Nacional, la Estrategia de Defensa Nacional y el Programa de Refuerzo de la Defensa. Para llevar a cabo las medidas que esta diplomacia más activa plasmada en los documentos conlleva, el Gobierno ha aumentado un 16,5% su presupuesto de defensa para el año 2024, en respuesta a lo que el primer ministro calificó como «el entorno de seguridad más severo y complejo desde el final de la Segunda Guerra Mundial». Su propósito es seguir incrementando el presupuesto hasta alcanzar el 2% del PIB en 2027, una cifra nunca alcanzada antes por un país que tradicionalmente se ha autolimitado en su presupuesto en defensa al 1%2. Si estas cifras continúan, Japón se convertirá en el cuarto país con mayor gasto militar para finales de esta década. Los tres documentos incluyen la posibilidad de que Japón utilice sus capacidades de contraataque para actuar contra instalaciones militares enemigas. Además, Japón ha terminado con la prohibición de exportar armas y está fabricando aviones de combate F-X por parte de Mitsubishi, en colaboración con Italia y el Reino Unido. Igualmente, Kishida ha ordenado la compra de misiles Tomahawk estadounidenses, capaces de alcanzar objetivos a más de 1.000 km de distancia, y ha elaborado un proyecto de ley para impulsar las capacidades de «ciberdefensa activa», un concepto que pretende evitar ciberataques contra el país mediante el seguimiento de las señales de alerta temprana.Asimismo, Kishida quiere devolver a Japón el papel de liderazgo en innovación tecnológica. En los últimos años China ha invertido parte de su enorme potencial económico en desarrollar nuevas tecnologías especialmente avanzadas, como la ciberdefensa, la guerra electrónica, los drones o las armas autónomas letales. Otrora líder de la tercera revolución industrial, el primer ministro Kishida desveló en junio de 2023 su plan por conseguir un «nuevo capitalismo», un proyecto destinado a impulsar la inversión en recursos humanos, ciencia y tecnología, innovación y startups, así como en la transformación verde y digital, como impulsores clave del crecimiento. En definitiva, busca reposicionar a Japón como un líder en áreas como la inteligencia artificial (IA), el internet de las cosas, la robótica avanzada y otras tecnologías emergentes, para evitar, así, que China lidere la cuarta revolución industrial 4.0.Por otra parte, Kishida ha tratado de aproximarse al Sur Global con un nuevo enfoque que busca promover el crecimiento económico y fortalecer los lazos con países en desarrollo en Asia Meridional, el Pacífico y, en menor medida, África y América Latina, sin involucrarlos en un bloque anti-China. En 2022, Japón era el tercer donante de AOD en números absolutos, con un total de 17.000 millones de dólares. Dada su Constitución pacifista y las restricciones impuestas, Tokio se abstuvo de brindar ayuda de tipo militar y destinó su presupuesto de AOD únicamente para fines no militares, como la seguridad humana, la seguridad marítima y la construcción de la paz. Ahora bien, Kishida ha introducido un nuevo instrumento llamado Asistencia Oficial en Seguridad (OSA, por sus siglas en inglés) que permite proporcionar ayuda financiera, equipamiento militar y suministros a las fuerzas armadas de países del Sur Global. Solo en 2023, el Gobierno japonés aprobó un paquete de 5.000 millones de yenes en su presupuesto fiscal de 2024 para financiar OSA en países como Filipinas, Fiyi, Malasia o Bangladesh. Gracias a ello, Japón puede fortalecer las capacidades de defensa de países en desarrollo afines y adoptar un mayor papel regional en la seguridad y estabilidad del Indopacífico. Sin embargo, la guerra en Ucrania ha puesto de relieve algunas debilidades en la política exterior de Japón, que incluyen sus relaciones tensas con Rusia, país con el que aún no ha firmado un tratado de paz por el conflicto por las Islas Kuriles. Asimismo, tiene preocupaciones sobre su seguridad energética debido a su dependencia del Oriente Medio (de dónde proviene el 90% de sus importaciones de crudo). Por último, la Ley de promoción de la seguridad económica aprobada por Kishida en 2022 prioriza las cadenas de suministro y la protección de los sectores tecnológicos japoneses a fin de evitar una dependencia excesiva del exterior. En definitiva, la doctrina Yoshida de la Guerra Fría ha sido cuidadosamente desmantelada. A pesar de las preocupaciones iniciales sobre una posible remilitarización, la llamada «normalización» de la política exterior japonesa ha evolucionado hacia una posición en la que el Gobierno busca participar más activamente en las alianzas de seguridad, lograr una mayor autonomía y ser un defensor del orden liberal internacional. Este cambio refleja no solo la adaptación de Japón a un entorno global fragmentado y conflictivo, sino también un pragmatismo de unas élites japonesas que no pueden ni deben olvidar el pacifismo y antimilitarismo de la sociedad japonesa, y todo ello sin renunciar al bienestar conseguido durante toda la Guerra Fría. Referencias bibliográficasBarbé, Esther (dir.). Las normas internacionales ante la crisis del orden liberal. Tecnos, 2021.Hugues, Christopher W. Japan as a Global Military Power: New Capabilities, Alliance Integration, Bilateralism-Plus. Cambridge University Press, 2022. Kawashima, Yutaka. Japanese Foreign Policy at the Crossroads: Challenges and Options for the Twenty-First Century. Brookings, 2003. McCarthy, Mary (ed.). Routledge Handbook of Japanese Foreign Policy. Routledge, 2018.Rozman, Gilbert y Blosserman, Brad (eds.). Japan's Rise as a Regional and Global Power, 2013-2023: A Momentous Decade. Routledge, 2024. Samuels, Richard J. Securing Japan: Tokyo's Grand Strategy and the Future of East Asia. Cornell University Press, 2007. Takeda, Hiroko y Williams, Mark (eds.). Routledge Handbook of Contemporary Japan. Routledge, 2021. Tirado, Carmen (2020). «Free and Open Indo-Pacific: Una iniciativa japonesa de política exterior para la cooperación global». Global Affairs Journal, vol. 2, n.º 20 (2020), p. 28-35.Vidal López, Lluc; Pelegrín Solé, Àngels y Gonzalez-Pujol, Ivan. «Diversifying economic risks: Japan's economic hedging toward China». International Relations of the Asia-Pacific, vol. 24, n.º 2 (2024), p. 315-355.Zakaria, Fareed. «The Rise of Iliberal Democracy». Foreign Affairs, vol. 76, n.º 6 (1997), p. 22-46. Notas:1- Cualquier acción militar estadounidense desde sus bases en Japón requeriría consulta previa a Tokio.2- La autolimitación en el gasto en defensa de hasta el 1% del PIB fue una decisión del gabinete de la administración del primer ministro Takeo Miki en 1976 para evitar que Japón se convirtiera en una potencia militar, y mantener su perfil bajo en temas de seguridad.
Ante un contexto de globalización económica como el actual, caracterizado por la libre circulación de bienes y servicios, los empresarios se ven cada vez más forzados a ser competitivos tanto en precio como en calidad, primando el primer factor en el actual modelo económico mundial de escasez de recursos económicos generado por las crisis económicas de orden mundial de diferentes Estados. Por este motivo, los operadores económicos buscan, ante todo, ser más eficientes con sus recursos e inversiones. Así, para la consecución de tal fin, los operadores económicos han procedido, en la práctica, a deslocalizar sus inversiones de sus Estados de origen y localizarlas, no ya donde más renten o logren maximizar sus resultados, sino donde menos tributen. Práctica esta que, en puridad, acaba respondiendo a un indicador de gestión normativo-financiero legal y rehusando la aplicación del indicador empresarial por excelencia: el de gestión económico-financiera, el cual le permite a cada empresario evaluar su real índice de rentabilidad bruta y operativa de su inversión, es decir, la colocación efectiva y eficiente de sus recursos económicos y financieros. Pues bien, del mismo modo, los Estados, autónomos y soberanos en materia tributaria, también han querido ser más competitivos desde un punto de vista tributario en orden a captar inversiones económicas. Para lo cual algunos han realizado ajustes y reformas de sus sistemas tributarios, estableciendo regímenes fiscales privilegiados, mientras que otros han optado por una opacidad de información tributaria que aboque en la localización de rentas en su territorio. De este modo, los Estados pretenden resultar fiscalmente atractivos para la inversión tanto de rentas como de patrimonios en sus respectivas jurisdicciones, habilitando para unas y otros una tributación reducida o, incluso, nula. Su único objetivo es, pues, la materialización de la inversión producto de una deslocalización en otro Estado, sin que ello incentive la generación de nuevas inversiones ni de riqueza. Ello, además, sin medir las consecuencias desfavorables para aquellos Estados que son víctimas de dicha deslocalización, convirtiéndose de esta manera en Estados que ejercen una competencia fiscal perniciosa. No puede desconocerse que tanto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante OCDE) como la Unión Europea (en adelante UE) han trabajado arduamente para conseguir la neutralización de este tipo de prácticas fiscales, haciéndose especial hincapié en la lucha contra la competencia fiscal perniciosa llevada a cabo a través de los paraísos fiscales u otras jurisdicciones opacas o no transparentes. Así, de un lado, la implementación de un escenario tributario justo y equilibrado (en el que cada Estado pueda ejercer libremente su soberanía tributaria sin acabar acudiendo a prácticas fiscales nocivas para el resto de economías nacionales) y, de otro lado, la consecución de unos estándares mínimos en materia de intercambio de información tributaria (para que cada Estado pueda conocer la localización última de la riqueza de sus residentes y lograr su efectivo gravamen) se han convertido en las principales metas a alcanzar por dichas organizaciones internacionales y supranacionales. Ahora bien, aun cuando no pueden desconocerse los avances realizados en el ámbito del intercambio de información tributaria y los esfuerzos efectuados para el diseño de ese level playing field a efectos fiscales, en la actualidad la realidad formal dista mucho de la estrictamente material. Valga, a título de ejemplo de este extremo, la nimia exigencia de un mínimo de doce acuerdos suscritos sobre intercambio de información tributaria para salir de la lista negra de paraísos fiscales de la OCDE, de manera que la misma se halla vacía en la actualidad. ¿Significa ello que se ha logrado acabar con la lacra que constituyen los paraísos fiscales? Nada más lejos de la realidad, si se tiene en cuenta la erosión que, para las economías de los restantes Estados, siguen representando a día de hoy tales territorios. Asimismo, otro buen botón de muestra de este clima constante de competencia fiscal perniciosa sería la proliferación de regímenes fiscales preferenciales existentes en el momento presente incluso en Estados con niveles estándar de imposición, más preocupados por captar inversiones económicas foráneas y evitar la deslocalización de las propias que de configurar sistemas tributarios coherentes y, sobre todo, justos. De este modo, ante la insuficiencia de las respuestas dadas a nivel internacional contra el fenómeno de la competencia fiscal perniciosa, el presente trabajo de investigación pretende diseñar o rediseñar, en su caso, una batería de instrumentos jurídicos alternativos para hacer frente al mismo, desde una óptica jurídica pero enmarcada en el contexto global económico de hoy, el cual se erige en la causa principal del auge de la competencia fiscal perniciosa. Se trata de mecanismos que, en última instancia, pretenden evitar la no tributación o la doble no tributación de la operación económica ni en fuente ni en residencia, ahondando en la necesidad del intercambio de información, de la estandarización internacional de un tipo nominal de impuestos sobre sociedades y también en el establecimiento de fuertes medidas coactivas e, incluso, resarcitorias, a efectos de disuadir el ejercicio soberano de una competencia fiscal agresiva y, por ende, perjudicial. I. Objeto de la investigación Antes de entrar en las propuestas de corrección de la competencia fiscal perniciosa, es importante señalar que la dinamización y globalización de los mercados, de las telecomunicaciones y, en general, de todo el contexto económico mundial, hace que cada día los contribuyentes estén en permanente búsqueda de jurisdicciones o Estados que ofrezcan una nula o baja tributación y que, además, ofrezcan cierta opacidad informativa respecto de las rentas y/o patrimonios allí localizadas. Como es sabido, existen ya algunos estudios monográficos de importancia en España en materia de competencia fiscal perniciosa, sobre todo referidos al ámbito comunitario, entre ellos tenemos a MARTÍN LÓPEZ, para quien la competencia fiscal interestatal puede definirse como "la utilización por los Estados de sus sistemas fiscales con la finalidad de captar inversiones foráneas"1 y a LAMPREAVE MÁRQUEZ, quien en cuanto a la competencia fiscal entre Estados, da por cierto "que en un entorno globalizado, las Autoridades de cada Estado, al fijar una determinada política fiscal, ya no sólo se plantean la repercusión de las medidas en su propio territorio, sino sobre aquellos factores de mayor movilidad sitos en otros territorios a los que pretenden atraer". Cierto es que cada Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria, es soberano e independiente a la hora de diseñar su sistema fiscal, conforme a su Constitución y resto del ordenamiento jurídico. Pero algunos Estados se extralimitan en dicha configuración, estableciendo regímenes tributarios preferenciales no acordes con los estándares impositivos clásicos, llegando en ocasiones a conformarse sistemas auténticamente opacos diseñados para atraer, no tanto inversiones fruto de la planificación fiscal u economía de opción, sino derivadas más bien de prácticas propiamente elusivas o evasoras. Todo ello lleva aparejada la generación de desajustes fiscales y económicos en aquellos Estados que han sufrido la deslocalización de rentas e inversiones de sus residentes como consecuencia de su traslado a aquellas otras jurisdicciones que ofrecen una baja o nula tributación, surgiendo como tal el fenómeno de la competencia fiscal perniciosa. Fenómeno este que, en última instancia, impide que los Estados puedan atender su gasto público y, por ende, cumplir sus fines sociales, ahondándose más aun en la actual crisis económico-financiera de algunos Estados. En este sentido, se han escuchado ya importantes y duros pronunciamientos sobre los paraísos fiscales, los cuales constituyen el exponente por excelencia de la competencia fiscal perniciosa. Nos resulta difícil creer que en un futuro cercano se logrará la eliminación de los paraísos fiscales o siquiera su declive, cuando es evidente la brecha entre el discurso y su ejecución. En la cumbre anual del G20 celebrada en Cannes los días 3 y 4 de noviembre de 2011, el presidente de turno de esta organización, el entonces Presidente de la República Francesa Nicolás Sarkozy, hizo unas duras declaraciones sobre los paraísos fiscales en la rueda de prensa al final de la cumbre: "(n)o queremos más paraísos fiscales. El mensaje es muy claro (.) Los países que sigan siendo paraísos fiscales con el disimulo financiero serán condenados al ostracismo por la comunidad internacional"; anunciando que el G20 realizará una "publicación sistemática" en sus cumbres de la lista de "países que no hacen lo que hay que hacer para acabar con un comportamiento inadmisible"3. Posteriormente en la cumbre G20 de 2013 celebrada en San Petersburgo el 5 y 6 de septiembre de 20134, se dio un total respaldo al plan de acción creado por la OCDE que tiene por objeto abordar la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios empresariales (BEPS por sus siglas en inglés Base Erosion Profit Shifting). Plan de acción que como veremos infra, no ha tenido el mejor respaldo de los expertos, ni de la doctrina científica y menos de los contribuyentes, quedando sólo al buen respaldo de los funcionarios de las distintas agencias tributarias y, por supuesto, de la misma Organización. Pues bien, una de las principales causas de esta competencia fiscal perniciosa se puede encontrar en la globalización económica (caracterizada por la apertura de economías y la libre circulación internacional de capital, bienes, servicios), donde la fiscalidad se erige en un factor importante en la localización de las inversiones económicas y de la riqueza. Razón por la cual los Estados utilizan la misma para intentar atraer, hacia sus respectivas jurisdicciones, el mayor número de rentas y patrimonio, sin tener en cuenta las consecuencias adversas que genera la deslocalización de inversiones en los diferentes Estados de origen. Así, pueden citarse, como consecuencias lesivas derivadas del fenómeno de la competencia fiscal perniciosa, entre otras, el reparto desequilibrado de la carga tributaria, ya que los Estados sólo buscan atraer a sus jurisdicciones "bases imponibles móviles" (rentas del capital o de actividades económicas), reduciendo tan sólo la carga impositiva soportada por éstas. Mas ello no parece suponer una racionalización del sector público, puesto que esa menor presión fiscal prevista para las bases móviles no conlleva un gasto público más eficiente, sino que se compensa mediante un endeudamiento superior y una mayor tributación de las bases no móviles (rentas del trabajo o inmobiliarias). De esta forma, la Competencia Fiscal Interestatal adquiere un perfil nocivo, no cuando se traduce en el establecimiento generalizado por los Estados de unos niveles de imposición ajustados, resultando una fiscalidad más racional y, a su vez, atractiva para toda clase de rentas, sino cuando consiste en el establecimiento de ventajas fiscales específicas y desorbitadas cuyo único objeto sea la captación de determinadas rentas. Así, a lo largo de este trabajo de investigación, realizaremos algunas propuestas de lege ferenda en orden a la corrección de la competencia fiscal perniciosa, entre las que destacamos como aporte propio una propuesta en torno al establecimiento de una suerte de responsabilidad patrimonial como última ratio de aquellos Estados o jurisdicciones que ejerzan una competencia fiscal perniciosa obstaculizando, ocultando o denegando el suministro de información financiera-tributaria efectiva a los Estados perjudicados. Dicha responsabilidad patrimonial podría comprender, además de la imposición de sanciones económicas, el pago a tales Estados perjudicados de una cantidad equivalente a la deuda tributaria dejada de ingresar por sus residentes como consecuencia de la deslocalización de sus rentas, patrimonios e inversiones y su ubicación en aquellos otros Estados que ejercen una competencia fiscal perniciosa. Así, nada obsta a que los diferentes Estados modernicen sus sistemas tributarios y sean fiscalmente competitivos a nivel internacional para atraer inversión extranjera. Ahora bien, sus sistemas tributarios deben responder a un esquema, si no igual a los demás Estados, sí similar en lo que respecta a los estándares internacionalmente aceptados. Nada impide que los Estados puedan establecer condiciones fiscales favorables, mas no desleales frente a las condiciones de los otros Estados. Lo ideal es que observen unos patrones internacionales de tributación de los que se derive un terreno de juego justo y equilibrado en el ámbito fiscal, dejando que sean otros factores de competitividad los que acaben decidiendo qué Estados resultan más atractivos internacionalmente. Factores como vías de comunicación, calidad de materias primas, calidad de la mano de obra, reducción de costes de producción, avanzada tecnología y redes de acceso a las misma o seguridad jurídica, entre otros, que son propios de la libre competencia en un mundo globalizado y dinámico como el actual. Es claro que nuestro propósito con este trabajo de investigación es realizar algunas propuestas de lege ferenda que contengan una aproximación a la corrección de la competencia fiscal perniciosa, tanto en el ámbito internacional como de la Unión Europea, pero unificada como una propuesta global de fiscalidad internacional. Y ello sobre la base de medidas de muy distinta índole, entre las que podrían destacarse, de un lado, la ratificación de un acuerdo multilateral de intercambio efectivo de información de forma automática vinculante para los Estados que se adhieran, la fijación de un tipo nominal estándar de impuesto de sociedades del 22,5%. Y, de otro, el establecimiento de medidas defensivas contra los Estados que ejerzan esa competencia fiscal perniciosa, que abarquen desde las propiamente encuadrables en la técnica tributaria hasta otras coactivas, punitivas o resarcitorias. En efecto, sin desconocer la soberanía de cada Estado como límite infranqueable y modulador del Derecho internacional, un problema como el que representa la competencia fiscal perniciosa requiere una estrategia coordinada y decidida que acabe aislando internacionalmente a aquellas jurisdicciones no cooperantes, de modo que ese ejercicio de competencia fiscal nociva termine teniendo un coste, en términos económicos y jurídicos, mayor que el propio beneficio reportado por tales prácticas. Piénsese, en este sentido, en la posibilidad de exigirle una especie de responsabilidad patrimonial, reclamándosele el pago del impuesto que el contribuyente ha dejado de ingresar en su Estado de residencia o de la fuente donde aquél ejerce sustancialmente actividades económicas; responsabilidad ésta que sería exigible con carácter subsidiario y como última ratio, una vez que el Estado perjudicado demuestre que la normativa o la práctica administrativa del otro Estado ha constituido un obstáculo insalvable para lograr la recaudación tributaria que, en atención al juego de los criterios de sujeción tributaria, le correspondía jurídicamente. II. Metodología Con la presente investigación jurídica, encuadrable dentro del ámbito del Derecho Público, pretendemos estudiar el fenómeno de la Competencia Fiscal Interestatal y, propiamente, aquélla que presenta un carácter pernicioso. No obstante, la investigación respecto de esta materia se llevará a cabo, exclusivamente, desde el punto de vista jurídico, prescindiéndose de la óptica económica, (más centrada ésta última en las graves consecuencias de esta índole que dicho fenómeno acarrea). Es claro que, en este tipo de investigación, usaremos, como principales fuentes directas de estudio, entre otras, las normas jurídicas (Tratados, Leyes, Reglamentos, Directivas, etc.), la jurisprudencia de los Tribunales, informes de organismos internacionales (OCDE, UE) y la doctrina científica, acudiendo a las principales monografías y artículos de aquellos autores que han tratado esta materia. De este modo, se pretende realizar un trabajo de investigación que, de alguna manera, resulte interesante y contenga aportaciones de valor, tanto para la comunidad académica, como para los Estados y Organismos internacionales que luchen contra el fenómeno de la competencia fiscal perniciosa. Es importante dejar sentado que cualquier información de fuente externa que se utilice en esta investigación tendrá su respectiva lista de referencia en la parte bibliográfica, preservándose así los derechos de autor. III. Estructura del estudio La presente tesis doctoral se ha estructurado de una manera concordada, en cuatro capítulos, analizando de manera exhaustiva todos los aspectos de nuestro objeto de estudio (éste es, la competencia fiscal perniciosa) y concluyendo con las oportunas propuestas, en tanto aportación científica propia que todo trabajo de investigación debe necesariamente contener. El primer capítulo aborda el fenómeno de la competencia fiscal interestatal desde su génesis hasta la actualidad, donde podremos apreciar como esta figura jurídico- económica (aun cuando sólo realizaremos su análisis desde el punto de vista jurídico), ha tenido una evolución importante, motivado todo ello por la globalización y dinamización de los mercados. Fenómeno este que, sin duda, constituye uno de los principales motivos por los que, en la actualidad, los diferentes Estados, territorios o jurisdicciones establecen, ajustan o reforman sus sistemas fiscales nacionales, si bien en uso de su propia soberanía estatal. En el segundo capítulo se realiza un análisis de lo que se entiende por competencia fiscal perniciosa, la cual se traduce en la pugna de los diferentes Estados por localizar en sus respectivos territorios, mediante la utilización de instrumentos fiscales, el mayor número de inversiones económicas. Lo que, en la práctica, está generando unas gravísimas consecuencias para los propios Estados en su conjunto y, sobre todo, para aquellos cuyos sistemas tributarios responden a los estándares internacionalmente aceptados. Consecuencias nocivas entre las que destaca la pérdida de ingresos fiscales provenientes de las rentas denominadas "móviles", dada la facilidad de deslocalización de éstas últimas. El tercer capítulo tiene por objeto la descripción y examen de las principales acciones llevadas a cabo a nivel internacional (tanto desde la OCDE, como desde la UE) frente a esta competencia fiscal perniciosa que se ha desatado entre los Estados y que tiene su anclaje en las fuerzas del mercado y la globalización. Acciones, valga de paso decir, que con carácter general no son vinculantes per se, sino por la voluntad política de cada Estado, como veremos infra. Por tanto, en él se hará referencia a las principales propuestas de corrección de la competencia fiscal perniciosa desarrolladas en los ámbitos internacional y comunitario, evaluándose instrumentos jurídicos como la aproximación de legislaciones para lograr una coordinación de la fiscalidad, la igualdad de condiciones entre todos los Estados para lograr un intercambio efectivo de información y unos sistemas fiscales transparentes y la armonización de la fiscalidad directa en el ámbito comunitario, entre otros. Finalmente, en el cuarto capítulo se expondrán propuestas propias, de lege ferenda, para la corrección de la competencia fiscal perniciosa. Demostrada a lo largo de la investigación la nocividad de la competencia fiscal perniciosa (y de la utilización de este fenómeno por estructuras agresivas de ingeniería fiscal cuasi elusivas), procede, como leitmotiv último del trabajo, formular nuestras tesis sobre la viabilidad jurídica de determinados mecanismos alternativos de contención de la competencia fiscal perniciosa, ante la inexistencia de normas jurídicas que sancionen a los Estados que ejerzan la misma. Así, creemos firmemente en la necesidad de actuar en un doble plano: primero, el establecimiento e implementación de unos mínimos de convergencia tributaria a nivel internacional que excedan del restringido ámbito del intercambio de información tributaria, delimitando claramente, de una vez por todas, ese denominado escenario fiscal justo; segundo, la fijación de un tipo nominal estándar del impuesto de sociedades del 22,5% permitiéndose los ajustes de doble imposición internacional o por el contrario del ajuste de lo debido y no abanado; y, tercero, alcanzar un establecimiento generalizado del mismo de manera coercitiva, albergando la posibilidad de que, ante la deslealtad en el ámbito fiscal practicada por determinados Estados, quepa la exigencia de la apuntada responsabilidad patrimonial como última ratio. Objetivo difícil, sin duda, en razón a que el Derecho internacional público se encuentra precisamente soportado en la voluntad de los Estados libres y soberanos, sin que pueda exigírseles el cumplimiento de obligaciones a las cuales no se hayan adherido voluntariamente. Por ello, somos conscientes de las limitaciones de nuestra propuesta y de sus consecuencias en el ámbito del Derecho internacional, pero que los Estados miembros de las distintas organizaciones internacionales habrían de comprender y compartir, construyendo un frente común contra los paraísos fiscales y demás jurisdicciones opacas, los cuales son, en definitiva, los verdaderos agujeros negros del sistema fiscal internacional. CONCLUSIONES 1. En el ámbito del Derecho internacional público, encontramos el Derecho tributario internacional, en el que cada Estado libre y soberano ejerce su potestad tributaria para estructurar su respectivo sistema fiscal, existiendo tantos regímenes fiscales como Estados o territorios dependientes existen, deviniendo con ello una cierta competencia fiscal entre los éstos. Competencia que alcanza regímenes fiscales transparentes, unos menos transparentes y otros en puridad, opacos. Siendo estos dos últimos tipos de regímenes, los propicios para que los operadores económicos ejerciten toda su infraestructura financiera, legal y fiscal para aprovecharse de los desajustes de la diversidad de tantos sistemas fiscales. 2. También es cierto, que esa potestad tributaria de los Estados ha ido desencadenando un escenario de lucha entre éstos, con el único fin de atraer hacia sus territorios inversiones y riqueza foránea, en ocasiones sin dimensionar los efectos nocivos que ello genera en el Estado que sufre la deslocalización, la erosión de la base imponible o el traslado de beneficios hacia esas jurisdicciones que ofrecen condiciones fiscales más ventajosas o preferenciales de baja o nula tributación. Ello ha generado que algunos Estados también constituyan regímenes fiscales con ciertos privilegios, de modo que puedan retener al menos, su riqueza nacional dentro de su territorio, alcanzado esto una pugna entre Estados que ejercen una competencia fiscal perniciosa. Creemos, que lo que resulta inadmisible en el plano internacional, es aquel ejercicio sesgado de la potestad tributaria que acabe perjudicando a aquellos otros Estados con niveles impositivos estándares. 3. Así como una sana competencia en la producción y comercialización de bienes y servicios es útil y necesaria para equilibrar las fuerzas del mercado, también lo es la competencia fiscal, pero a través de sistemas tributarios transparentes. Lo cierto es que el carácter pernicioso que ha alcanzado la segunda, es tal, que hasta los mismos Estados y organizaciones internacionales, como la OCDE, G20, G/7/8 y la UE, han tenido que intervenir para hacer frente a tal fenómeno que viene socavando la hacienda pública internacional, principalmente en lo que respecta al impuesto de sociedades, lo que está generando que cada día la brecha fiscal esté siendo más amplia, no permitiendo a los Estados cumplir sus fines. 4. Sin perjuicio de otras opiniones, definimos la competencia fiscal interestatal como el fenómeno por el cual los Estados, en ejercicio de su poder soberano, erigen y estructuran su sistema fiscal con el objetivo de mantener, retener o atraer capitales móviles, actividades empresariales, inversiones, rentas o patrimonios, logrando así un incremento de sus ingresos públicos y, en general, un mayor crecimiento económico. 5. El ejercicio de esa potestad tributaria en el actual contexto de globalización económica, ha abocado en un uso de la misma dirigido, en última instancia, a configurar Estados fiscalmente atractivos para los inversores internacionales, lo que ha generado una contienda de competencia fiscal, beneficiando especialmente a las multinacionales que a través de su planificación fiscal agresiva buscan la optimización en el pago de la factura fiscal, más que la rentabilidad misma de la inversión; quienes aprovechas todos los resquicios fiscales para ello, y de paso, se benefician al igual que los demás ciudadanos de los servicios y condiciones de bienestar que ofrecen los Estados, sin contribuir con las cargas fiscales que justamente les corresponde, convirtiéndose como dicen los hacendistas públicos en verdaderos free-riders. 6. Fenómenos como la globalización económica y la constante interdependencia de las economías, ha provocado la apertura de las fronteras, la eliminación de normas proteccionistas y la libre circulación de personas y capitales. Escenario en el que los propios Estados se ven enfrentados a una competencia fiscal, similar a la competencia de mercado a que se ven enfrentados los operadores económicos. Por tanto, el fenómeno de globalización económica no hace sino desatar las fuerzas del mercado tanto para los Estados como para los operadores económicos, en donde la competitividad no está basada en factores de rentabilidad operativa sino, en gran medida, en factores de rentabilidad fiscal. 7. Esta globalización y la creciente movilidad de personas y capitales, están creando dificultades para los Estados a la hora de evaluar correctamente las bases imponibles, la recaudación fiscal y la tributación efectiva de los operadores económicos donde sustancialmente ejercen las actividades y generan valor. A su vez, estos fenómenos están afectando el funcionamiento de los sistemas fiscales y facilitando las prácticas de elusión y evasión fiscales, toda vez, que algunos se han reputado insuficientes u obsoletos frente al dinamismo económico vigente, lo que pone en peligro el funcionamiento del mercado global. 8. Defendemos el proceso de la competencia fiscal como un fenómeno beneficioso, siempre que la misma se practique de una manera leal y sana, es decir, en la medida que los Estados ejerzan su potestad tributaria, no de manera uniforme, pero sí dentro de unos estándares internacionales (como los referidos por la OCDE y la UE). En este sentido, la propia OCDE no censura la existencia de diferencias objetivas entre los sistemas fiscales de los distintos países, admitiéndose el carácter beneficioso de una cierta competencia derivada de dicha heterogeneidad, pero siempre que aquélla acabe conformándose como simétrica, proporcionada y justificada, mediante la cual exista una adecuada proporción entre los niveles de imposición y prestaciones públicas, que finalmente, desemboque en la eficiencia del gasto público y que por demás, sean sistemas transparentes e inspirados en principios de justicia tributaria. 9. También consideramos el proceso de la competencia fiscal como un fenómeno perjudicial, siempre que se ejerza de manera desleal, a través de la implementación de sistemas tributarios preferenciales de carácter pernicioso, es decir, estructurados estrictamente por motivos fiscales para la captación exclusiva de rentas y capitales foráneos, sin exigir una actividad real y sustantiva; o, mediante jurisdicciones constitutivas de auténticos paraísos fiscales sin un intercambio efectivo de información y con sistemas tributarios poco o nada transparentes. 10. Lo cierto es que principalmente desde los años noventa hasta nuestros días, la competencia fiscal interestatal presenta una naturaleza más perniciosa que sana, puesto que la globalización económica, unida a la falta de instrumentos jurídicos internacionales vinculantes, hace que internacionalmente los Estados compitan, no desde un punto de vista económico, sino desde una óptica estrictamente fiscal. Lo propio sucede incluso, en el seno de la UE, que ha tenido grandes avances en la armonización de fiscalidad indirecta, y en algunas parcelas de la fiscalidad directa, pero la falta de una armonización adecuada del impuesto de sociedades en sus EE MM, ha generado una gran variedad de 28 regímenes societarios, sin que hasta la fecha se haya podido lograr una coordinación para su armonización, convirtiéndose esta competencia fiscal en un fenómeno lesivo para el mercado interior común. 11. En nuestra opinión, son múltiples las incidencias que la globalización ha ejercido y ejerce sobre el Derecho tributario y su sistema de fuentes, transformando casi por completo algunos sistemas fiscales y corrigiendo o provocando ajustes en otros, pero todos centrados en el mismo fin, i. e. la atracción de inversiones de capital extranjero. Cierto es, pues, que la globalización está incidiendo decisivamente en la configuración de la política fiscal llevada a cabo por los diferentes Estados, provocando una internacionalización del Derecho tributario, que a pesar de no ser un Derecho internacionalizado aún, no puede obviarse la considerable influencia que recibe del exterior, tanto en su configuración, como en lo que se refiere a los principios que ordenan la producción legislativa en materia tributaria y en las fuentes que en la actualidad nutren el Derecho tributario. 12. En todo caso, cuando se afronta el debate sobre el carácter sano o pernicioso de la competencia fiscal interestatal, consideramos que los Estados pasan de una "competencia sana" a una "competencia perniciosa" cuando utilizan sistemas fiscales con el fin exclusivo de atraer rentas y capitales foráneas, generalmente carentes de un sustrato económico generador de valor y que se localizan en tales jurisdicciones por motivos no económicos sino fiscales. Dicho de otra manera, la finalidad subyacente de dichos sistemas tributarios, es la atracción de dichas rentas y capitales mediante una menor presión fiscal, a través del otorgamiento de beneficios a inversores extranjeros, creando de alguna forma una brecha fiscal, que termina compensándose a través de la fiscalidad de las rentas menos móviles (principalmente de trabajo, inmobiliarias y de pymes), desequilibrando los principios de justicia e igualdad tributaria. 13. La estructuración de los sistemas fiscales por parte de algunos Estados, exclusivamente para deslocalizar u ocultar las rentas o capitales de otros Estados, supone una carrera hacia el fondo que sólo lleva aparejada pérdida de recaudación fiscal y, en definitiva, erosión económica, lo que para la OCDE en materia fiscal corresponde específicamente a la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios empresariales (BEPS) mediante "una planificación fiscal internacional", que mientras existan y persistan sistemas fiscales que lo permitan, difícil será la encomiable tarea de esta Organización para desmantelar tales mecanismos de planificación fiscal agresiva, toda vez que estamos frente a una economía de opción plenamente válida y legal, donde cada Estado erige su propio sistema fiscal y los operadores económicos el lugar donde mejores ventajas fiscales encuentre. 14. Las escalofriantes cifras en pérdida de recaudación fiscal, en evasión y elusión fiscales, expuestas a lo largo de nuestra investigación, dejan entrever los resultados a que aboca la competencia fiscal perniciosa ejercida, sobre todo, por los paraísos fiscales y por los regímenes fiscales preferenciales, establecidos por Estados o territorios dependientes no calificados como paraísos fiscales, cuyo único fin es la creación de sistemas fiscales atractivos a las inversiones foráneas de fácil deslocalización o movimiento, como las rentas de capital y las actividades empresariales. Donde la reducción de ingresos fiscales que se genera de la existencia de estos regímenes preferenciales para estas bases imponibles móviles, no presenta una proporcionada racionalización del sector público de los Estados, pues tal pérdida de recaudación fiscal ha sido compensada con un incremento de la carga fiscal en las bases imponibles menos móviles (especialmente las rentas del trabajo y de los bienes inmuebles). 15. Los Estados que cuentan con sistemas estándares y transparentes, se han visto gravemente afectados por la proliferación de estos regímenes fiscales perniciosos, por lo que han intentado de encontrar una solución a tal fenómeno, sin lograr un resultado contundente hasta ahora. Y ello sin perjuicio de la consecución de algún resultado positivo de carácter parcial, como la adopción en el ámbito comunitario del Código de Conducta de Fiscalidad de las Empresas o los compromisos adquiridos en el ámbito de la OCDE respecto a la lealtad en la configuración de sus políticas fiscales, de cooperación e intercambio de información, o suscripción de CDIs, o la ejecución de su último plan de trabajo de julio de 2013, encaminado a evitar la erosión de la base imponible y el traslado de los beneficios empresariales (BEPS). 16. Entendemos que este fenómeno de competencia fiscal perniciosa se ha abordado desde instancias nacionales como el propio EE. UU. y supranacionales como la OCDE y la UE. En este sentido, destacamos el instrumento vinculante FATCA adelantando por EE. UU.; el instrumento adelantado por la OCDE sobre "Competencia fiscal perjudicial: Una cuestión global emergente", el cual fue reorientado mediante el Plan de Acción BEPS, ambos no vinculantes; los instrumentos establecidos por la UE como el Código de Fiscalidad de las Empresas, no vinculante pero con resultados muy favorables para eliminar las medidas perniciosas de los sistemas fiscales de sus EE MM y la norma del TFUE sobre el control de las ayudas de Estado de tipo fiscal, vinculante y desarrollado a través del TJUE. Medidas todas, que intentan corregir esta gran brecha fiscal de la que aún falta bastante camino para ser efectivamente corregida. 17. En el dinamizador proceso de globalización económica, el comercio electrónico es el que mayor crecimiento ha experimentado, acarreando serias preocupaciones a las Administraciones Tributarias a la hora de gravar la renta y el consumo, por la dificultad actual para controlar tales operaciones e identificar a los contribuyentes, y de forma muy especial, por lo difícil que resulta recaudar los impuestos que se generan cuando el contribuyente reside fuera del territorio del Estado acreedor de la deuda tributaria. En estos términos, en el plano fiscal las consecuencias derivadas de la realización de operaciones de comercio electrónico parecen reconducirse a una sola: la disminución de los ingresos tributarios. 18. El desarrollo de nuevos medios de pago de naturaleza electrónica, ha supuesto la obstaculización del rastreo de las transacciones comerciales realizadas, dificultando la localización de la corriente económica generada por aquellas, muy especialmente en aquellos casos en los que los fondos utilizados procedan de entidades bancarias situadas en paraísos fiscales. Pero a su vez, esta innovación en las TICs, han provocado una extraordinaria facilidad para el intercambio y procesamiento de la información, que deberá ser adecuadamente utilizada en lo mayor posible por todos los Estados mediante la ratificación de instrumentos jurídicos que así lo permitan. 19. Los múltiples atributos que presentan las operaciones de comercio electrónico tienen difícil encaje en las concepciones y criterios utilizados por los sistemas tributarios clásicos; los mismos han supuesto un cambio de paradigma en muchos de los criterios impositivos utilizados como piedras angulares de todo el sistema tributario, provocando con ello que el sistema tributario, uno de los principales fundamentos del Estado moderno, asuma el reto de adaptarse a los cambios tecnológicos, económicos y sociales para cumplir su función recaudatoria. 20. A las singularidades fiscales que generan las transacciones electrónicas, también ha habido un interés latente de enfrentarlas con mecanismos útiles, los cuales han resultado insuficientes, sin que ello implique la renuncia de las OO II para continuar con sus proclives trabajos. Es así como la UE y la OCDE han dedicado especial atención al asunto y, en especial, en relación con la competencia fiscal. En cabeza de la OCDE se presentó el documento The Emergence of Electronic Commerce de 1997, que establece las bases y los fundamentos esenciales que debían estudiarse del comercio electrónico; luego en 1998, el documento Electronic Commerce: Taxation Framework Conditions, en el que se refleja el hincapié de luchar contra la competencia fiscal lesiva en el campo del comercio electrónico y la necesidad de luchar contra ésta a través de acuerdos multilaterales entre Estados. 21. En la actualidad, la OCDE adelanta en el sector de la economía digital el Plan BEPS mediante la acción número uno Address the tax challenges of the digital economy, para hacer frente a los entramados fiscales que están ejecutando las multinacionales para erosionar la base imponible y trasladar los beneficios a paraísos fiscales o regímenes fiscales preferenciales. Mediante esta acción, se trata de identificar a todos los agentes que intervienen en la cadena de valor de la economía digital y desentrañar, si en determinado Estado, podría considerarse la presencia de un establecimiento permanente al que se pudieran atribuir beneficios empresariales, dado que la intermediación a través de las cadenas de participaciones de sociedades dificulta esa posibilidad. 22. La pobreza mundial y la desigualdad, también se constituyen en actores del cercenamiento de la competencia fiscal, específicamente en relación con aquellos países en desarrollo que ven una oportunidad de crecimiento económico a través de la conformación de sistemas fiscales preferenciales, o, mediante una imposición directa baja o nula. Por lo que estarán por fuera de una competencia fiscal transparente y obligados a experimentar una caída de los ingresos fiscales, precisamente porque ejercen una mayor presión fiscal sobre una base reducida de contribuyentes, y es allí donde aparecen sistemas fiscales laxos o flexibles de carácter pernicioso, para intentar atraer inversión extranjera a sus jurisdicciones, donde algunos corren con suerte al abrirse al mundo, convirtiéndose en verdaderas termitas fiscales y provocando efectos nocivos para otros Estados. 23. Uno de los efectos gravísimos de la competencia fiscal perniciosa, es el desajuste de los sistemas tributarios nacionales. Ello en consideración a que, al nivel esperado de los ingresos y gastos públicos como determinantes sustanciales de la política fiscal, se ha adicionado la interacción del entorno tributario internacional con las medidas adoptadas por otros Estados, desencadenando en los últimos años un cambio de los postulados fiscales en los sistemas tributarios internos y, por supuesto, generando una competencia fiscal ente los Estados, ya que cualquier cambio tiene su repercusión directa o indirecta en los sistemas fiscales de otros Estados. Todo ello, trae aparejado el menoscabo de los ingresos tributarios y de la recaudación fiscal, producto de la deslocalización de las inversiones de capital y actividades empresariales que tienen que soportar aquellos Estados víctimas de la competencia fiscal perniciosa. 24. Esta competencia fiscal perniciosa, también representa una clara amenaza a los principios de justicia tributaria, toda vez que el carácter asimétrico de los sistemas fiscales han basado su atracción en el establecimiento de regímenes fiscales favorables para aquellas rentas móviles, generando con ello un desplazamiento de la carga impositiva principalmente hacia las rentas menos móviles, lo que trae unas gravísimas consecuencias fiscales como la afectación directa de los principios clásicos de justicia tributaria como generalidad, igualdad, capacidad contributiva y progresividad, afectando la equidad y la redistribución de la renta que, como regla general, se predican de los sistemas tributarios en su conjunto. En definitiva, la desigualdad de estos sistemas, bien podría afectar la neutralidad fiscal de algunos Estados a la hora de establecer el gravamen de las distintas manifestaciones de riqueza, pues sus déficits fiscales podrían obligarles, de una u otra manera, a establecer un mayor nivel de imposición o una mayor presión fiscal para aquellas rentas no móviles, frente a las móviles que escapan a las altas cargas impositivas por su facilidad de deslocalización. 25. De otra parte, esta contienda de competencia fiscal perniciosa lleva aparejada una localización ineficiente de los recursos económicos, en tanto ésta última acaba guiándose, en gran medida, por factores de índole tributaria. De este modo, la riqueza y los factores de producción terminan ubicándose donde menos tributan, y no donde más producen, como sería lo deseable desde la óptica económica. Proceso de competencia fiscal que es desatado por los Estados y aprovechado en gran medida por los operadores económicos, en particular por las multinacionales, quienes son los agentes principales de este tipo de competencia fiscal perniciosa, en razón a su capacidad y poder de decisión para deslocalizar parte o el conjunto de sus actividades, hacia uno o varios Estados, donde su único objetivo es beneficiarse de todos los instrumentos de planificación fiscal internacional que ofrecen los distintos sistemas tributarios. 26. Los gravísimos efectos y consecuencias provocados por esta clase de competencia fiscal, llevaron tanto a la OCDE como a la UE, a adelantar investigaciones y trabajos para desmantelar las medidas perniciosas, los sistemas fiscales preferenciales y los paraísos fiscales. Para la primera, se constituyó como pionero su informe sobre competencia fiscal perniciosa y sus sucesivos informes de revisión y progreso hasta el año 2012, y, a partir de 2013 con la reorientación de los mismos a través del plan de acción BEPS, donde se inicia un trabajo conjunto de la OCDE/G20. Para la segunda, se convirtió en pionero el Código de Conducta de Fiscalidad sobre las Empresas y la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado; quien además de sus propios trabajos, ha integrado sus acciones en el plan de acción BEPS. Los regímenes fiscales preferenciales y los paraísos fiscales, constituyen una forma abierta y directa de permear la competencia fiscal, motivo por el cual, generaron la preocupación de todos los países, principalmente de aquellos más desarrollados, tanto por la disminución de la recaudación fiscal y como por la erosión de la base imponible mundial; lo despertó el interés del G7 y G20 para trabajar de manera mancomunada con la OCDE en la lucha contra éstos, en favor de la protección de las finanzas públicas de los países y principalmente de sus Estados miembros. 27. Observamos un retroceso en los trabajos adelantados para la erradicación de los paraísos fiscales, cuando por sugerencia de los EE. UU. que basó su tesis en el poder soberano de los Estados para establecer su nivel de tributación y su organización fiscal, en el año 2001 la OCDE abandona el criterio de carencia de actividad sustancial para catalogar a una jurisdicción o territorio dependiente como paraíso fiscal. Como creemos, ello implicó un gran retroceso, porque era un excelente indicador de los focos de evasión fiscal. Por fortuna, se verificado lo trascendental de tal criterio, por lo que tanto la OCDE como lo la UE han dado pasos favorables para retomarlo, mediante la acción cinco del plan de acción BEPS y la Propuesta de modificación del Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas, respectivamente. La supresión del criterio de carencia de actividad sustancial fue reemplazado por la creación de sistemas transparentes y por un intercambio efectivo de información, elementos que se consideraban suficientes para catalogar a un Estado como una "jurisdicción cooperante". Transparencia referida no sólo al sistema de información fiscal, sino también a aquellos elementos conducentes a su garantía, como la imposibilidad de negociación entre las administraciones fiscales y los contribuyentes para la determinación de las bases imponibles o los tipos de gravamen y/o la concesión de incentivos fiscales. Así mismo, la existencia efectiva de un intercambio de información debería permitir y facilitar a los demás Estados y a las propias administraciones de estas jurisdicciones el acceso a toda la información fiscalmente relevante y conllevar el establecimiento de dispositivos normativos que propicien el suministro de dicha información. Todo ello con el único fin de gravar aquellas rentas de los contribuyentes que han decido invertir en tales jurisdicciones sólo por fines tributarios. 28. El año 2009 fue clave para que el G20 apoyara decididamente a la OCDE en la apertura de trabajos sobre la transparencia y del intercambio efectivo de información, el desmantelamiento del secreto bancario, advirtiendo incluso de la posible imposición de sanciones para quien no cumpliera con los estándares internacionales de intercambio de información aceptados. Además, se insta al Foro Global a seguir avanzando en el uso de instrumentos multilaterales para contrarrestar la evasión de impuestos, a través de la revisión, aprobación y recomendación para la implementación de las normas internacionales de transparencia e intercambio efectivo de información, con fines a que exista una cooperación fiscal adecuada entre los Estados y el seguimiento a quienes incumplan con dicho compromiso. 29. La baja o nula tributación internacional que soportaban algunas multinacionales, a través de la planificación fiscal agresiva, aprovechándose de las interacciones entre los sistemas fiscales de los Estados para disminuir artificiosamente sus bases imponibles o trasladar los beneficios empresariales a otras jurisdicciones de baja o nula tributación, despertó el interés conjunto de la OCDE/G20 para hacer frente a ello, desplegando el plan de trabajo BEPS en el año 2013 de 15 acciones con el que se pretende lograr un cambio en la normativa fiscal internacional, el cual finalizará en diciembre de 2015. Es un plan de acción en el que convergen dos realidades: la primera, es que las empresas multinacionales intentan disminuir su factura fiscal para optimizar su beneficio tributario, valiéndose de mecanismos de planificación fiscal agresiva; la segunda, los propios Estados ofrecen regímenes fiscales diferentes y competitivos entre sí, para atraer rentas e inversiones extranjeras; ambas realidades, se traducen en la erosión de la base imponible y en el traslado de los beneficios empresariales entre jurisdicciones, lo que propició que la OCDE y el G20 centraran su esfuerzo a través de BEPS para hacer frente a tan colosal dificultad. 30. Estimamos que estas 15 acciones en su conjunto, son retadoras pero su aplicación dependerá también de la mera liberalidad de los Estados, es decir, acciones no vinculantes que hasta ahora han carecido de efectividad para la erradicación de los regímenes fiscales preferenciales y más concretamente de los paraísos fiscales, lo que hará que continúe presentándose el mismo choque de intereses que se ha evidenciado en las iniciativas anteriores entre quienes promueven la eliminación material de la competencia fiscal perniciosa y algunos Estados miembros de la OCDE, que sólo promueven su eliminación formal, porque están claramente vinculados a los paraísos fiscales o centros de servicios financieros offshore, a través de sus territorios dependientes. 31. Consideramos que la dificultad manifiesta del proyecto BEPS, radica en que la OCDE tiene una posición ambivalente. Por un lado, trabaja por extender su poder y su influencia a nivel mundial a través de la promoción de la estandarización y la convergencia, pero, por otro lado, siempre se ha visto a sí misma como representante de los intereses de sus Estados miembros y por consiguiente, con dificultades para representar los intereses de otros países, al menos de aquellos que entran en conflicto con los intereses de sus Estados miembros. Sin embargo, independientemente de este tipo de problemas, creemos que BEPS tiene aspectos positivos. El primero de ellos es el avance en materia de intercambio efectivo de información; el segundo, es el reconocimiento de un fracaso de los sistemas de tributación internacional basados en los acuerdos bilaterales que interactúan con los sistemas tributarios internos, los cuales, difícilmente pueden evitar la doble imposición sin crear de manera simultánea oportunidades de doble no imposición, siendo destacable la nueva estrategia orientada a los acuerdos multilaterales; el tercero, es su retorno al requisito de la actividad sustancial que formaba parte del informe de 1998 y como hemos reiterado su eliminación flexibilizó de manera excesiva el cumplimiento de requisitos para que los paraísos fiscales fueran eliminados de la lista negra. En definitiva, su objetivo principal, es en sí mismo, el aspecto más positivo, el cual es evitar la erosión de la base imponible, el traslado de beneficios y encontrar soluciones a los problemas de la planificación fiscal agresiva. 32. No obstante a lo favorable que hemos advertido sobre BEPS, somos de la opinión, que este proyecto no representa una solución real para enfrentar la planificación fiscal agresiva, entre otras cosas porque ha eludido conscientemente el problema de fondo que es la adecuación de un sistema de tributación internacional en el que se consideren temas centrales como la residencia fiscal y la potestad tributaria para distribuir correctamente la recaudación. Creemos que BEPS representa una valiosa entrada hacia la reforma de la normativa fiscal internacional, pero si pretende lograrla requerirá una aplicación consistente de los propios principios de dicho plan, una mejor definición de lo que es o no aceptable, la definición de jurisdicción en función de la creación de valor y debe dejar de evitar los puntos políticamente difíciles por los intereses de sus Estados miembros, como por ejemplo la residencia fiscal. Y si pretende expandir la normativa adaptada a terceros Estados no miembros de la OCDE, deberá tenerse presente que esto debe alcanzarse de forma participativa, de la manera más inclusiva posible a fin de asegurar la efectividad y ganar la mayor legitimidad posible. 33. En relación con el proyecto BEPS, para nuestra investigación, centramos nuestro interés principal en la acción número 5 (Combatir las prácticas fiscales perniciosas, teniendo en cuenta la transparencia y la sustancia), por lo cual valoramos positivamente que mediante ésta, se haya vuelto a replantear el criterio de actividad sustancial en los regímenes preferenciales, que aunque no todos gozan de ser paraísos fiscales para quienes se ha eliminado tal criterio, algunos si lo son. En principio se ha incluido para los regímenes preferenciales de PI, los cuales deberán demostrar que han incurrido en ciertos gastos asociados a actividades de I+D que generen rentas procedentes de la explotación de la PI. Tal criterio, podrá extenderse a otro tipo de regímenes preferenciales, los cuales deberán demostrar la existencia de actividades sustanciales. Otro de esta Acción, que consideramos uno de los más destacables es su apuesta por la transparencia, a través del intercambio automático y obligatorio de información sobre resoluciones relacionadas con los regímenes preferenciales. Se trata de un nuevo direccionamiento que no centra sus esfuerzos en los regímenes perjudiciales o potencialmente perjudiciales como lo hacía en el pasado sino que, se enfoca en los regímenes preferenciales, sean perjudiciales o no. Lo que se pretende es que el país afectado disponga de información oportuna (en un plazo no superior a tres meses) y relevante sobre acuerdos preferenciales en precios de transferencia o en cualquier otra área. Aunque la guía está en proceso de construcción, ya incorpora los elementos mínimos que debe compartir el país que otorga las exenciones dependiendo del tipo de acuerdo preferencial del que se trate. En esta Acción aún está por terminar la revisión de todos los regímenes actuales, con el ánimo de establecer si éstos son perjudiciales, potencialmente perjudiciales o simplemente preferenciales. En todo caso, en el informe de progreso que debe presentarse en diciembre de 2015 deberá quedar constancia de los hallazgos. 34. Paralelamente a los trabajos de la OCDE/G20 para hacer frente a los regímenes fiscales preferenciales y paraísos fiscales, se ha hecho lo propio la finalización de la era del secreto bancario, concretamente en la Cumbre del G20 celebrada en Londres en el año 2009. Contrario sensu, opinamos que, aunque la voluntad política de las grandes economías y países desarrollados ha sido el desmantelamiento del secreto bancario, permeándose incluso de manera limitada el Estado con mayor índice del secreto financiero (Suiza), la realidad es otra. Harán falta años para hablar de una transparencia financiera total, pues en la lista del índice del secreto financiero del año 2013, aparecen los principales países del G20, de la OCDE y otros Estados como Alemania, Austria, Canadá, Costa Rica, EE. UU., Francia, Holanda, Hong Kong, Hungría, Irlanda, Italia, Japón, Jersey, Luxemburgo, Panamá, Reino Unido, Singapur, Suiza; entre otros; con lo cual se demuestra que el ranking del secreto financiero en vez de disminuir, aumenta, ya que en el informe original de 2009 se incluían 60, en el 2011 que se actualizó para la cumbre de Cannes, se incluían 73; y para el 2013 ya eran 82 jurisdicciones. Lo cierto es que muchos depósitos se mantienen en los paraísos fiscales a través de compañías ficticias, que de alguna manera permiten cubrir el rastro del verdadero propietario de los fondos; y lo que se muestra es que unos paraísos fiscales han visto disminuido el nivel de sus depósitos (por ejemplo Jersey, Luxemburgo, Suiza, etc.) y otros han visto cómo sus depósitos se disparan (por ejemplo Hong Kong, Islas Caimán, Singapur, etc.). 35. Un instrumento jurídico clave en el desmantelamiento del secreto bancario ha sido FATCA, el cual ya ha sido instrumentado por EE. UU. con diversos países e incluso con la misma UE en bloque. Los resultados han sido favorables, al menos ya Suiza número uno del ranking de secreto bancario ya está intercambiando información financiera, y así otros países más. Sin embargo, creemos que éste no soluciona el problema fondo (a menos de que sea reestructurado, que no se ve tal intención), por sus múltiples vacíos en su aplicación efectiva, como por ejemplo, las cuentas sobre las que se van a pedir datos son aquellas con montos importantes, lo que permitiría a los bancos ignorar muchas solicitudes en la mayoría de los casos; los registros se mantienen en papel en lugar de por vía electrónica; también permitiría la apertura de cuentas bancarias a través de sociedades ficticias (Shell entities), como entidades no estadounidenses a pesar de que, su propietario final fuera un contribuyente estadounidense; además, los requisitos de información restantes son fáciles de evadir por parte de las personas estadounidenses que abren cuentas por debajo de los umbrales en más de un banco. 36. En la UE encontramos un instrumento eficaz más para combatir el secreto bancario, lo que constituye un gran avance en esta materia, como lo es la Directiva 2010/24/UE, relativa a la de asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas de asistencia en la en la recaudación tributaria. Es a través del intercambio de información que se desmantela el secreto bancario, y, es que esta Directiva indica expresamente que ningún Estado podrá negarse a suministrar información, amparado en que posee disposiciones legales de protección al secreto bancario, o que dicha información está en manos de las entidades financieras. En este mismo sentido, se enmarca el modelo de acuerdo sobre intercambio de información de la OCDE y la cláusula de intercambio de información de los CDIs en el que no se permite alegar el principio de interés doméstico para abstenerse de proporcionar la información solicitada y debe garantizarse el acceso a la información de bancos, entidades financieras, instituciones fiduciarias, es decir, que no haya leyes de secreto bancario. 37. Nos reafirmamos en que la cooperación internacional a través del mecanismo de intercambio efectivo de información de forma automática, sería el instrumento jurídico por excelencia que podrá hacerle frente a la competencia fiscal perniciosa que encierra fenómenos como los paraísos fiscales, el secreto bancario, la financiación de actividades ilícitas, el blanqueo de capitales, el lavado de activos, la planificación fiscal agresiva, etc. Decimos que sería, porque queremos ser optimistas en que la coordinación sistemática internacional de los diferentes Estados así lo han de entender y de continuar el camino que ya se ha iniciado en este sentido. Un optimismo que pretendemos ver de una manera objetiva y concreta mediante la institucionalización de este instrumento multilateral de manera vinculante, reconociendo la complejidad y dificultad que ello conlleva en el ámbito del Derecho internacional público, más aún, frente a la soberanía fiscal de los Estados. 38. Ante la ausencia en la normativa internacional de una definición del concepto de residencia fiscal, y ante el vacío de BEPS para alcanzarlo, nos atrevemos a dilucidar que un efectivo y eficiente intercambio de información financiera con fines fiscales, sin barreras en el suministro de la misma, sería la regla de oro para alcanzar una recaudación justa y evitar la erosión de la base imponible. Podemos ver como la UE y EE. UU., han logrado un avance importante en lo que respecta al intercambio efectivo de información tributaria; aunque con cierta laxitud o flexibilidad que nos lleva a concluir que ninguna herramienta implementada para combatir paraísos fiscales, secreto bancario e intercambio de información han sido lo suficientemente adecuadas, y, todo por falta de vinculación jurídica de los mismos instrumentos jurídicos desarrollados. 39. Creemos que con instrumentos de intercambio efectivo de información de forma automática (en nuestro caso de carácter vinculante), se lograría no sólo garantizar seguridad y efectividad operativa a los sistemas fiscales estatales, sino en brindar eficacia para combatir la evasión y el fraude fiscales, la corrupción, el lavado de dinero y por supuesto evitar la doble tributación internacional, sin que ello, llegare a significar la doble no imposición internacional a través de convenios para evitar la doble imposición, se trata de buscar la máxima transparencia fiscal internacional, objetivo que compartimos tanto en la apertura y clausura de nuestra investigación como a lo largo de nuestra vida profesional. 40. Vemos como favorables los instrumentos con los que cuenta la UE para hacer frente a los regímenes fiscales preferenciales y al falseamiento de la competencia fiscal en el mercado común interior, como son El Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas y la normativa del TFUE sobre ayudas de Estado respectivamente. Sin embargo, consideremos la utilización que se ha hecho de las normas sobre ayudas de Estado con el fin de neutralizar las medidas tributarias que encierren un carácter pernicioso y, por consiguiente, deriven en una competencia fiscal perniciosa, es inadecuada e inoportuna, a pesar de ser la única norma existente en el TFUE para contrarrestar el falseamiento de la competencia. En nuestra opinión, el camino recorrido ha tenido resultados favorables en la lucha contra esta clase de competencia, convirtiéndose la normativa sobre ayudas estatales en la última ratio o límite de la proliferación de medidas fiscales perniciosas. Pero en cierta medida, se nota un grado de bifurcación del poder soberano de los EE MM, pues con una norma no propia del ámbito fiscal, se está tratando de aproximar, en cierto modo, la fiscalidad directa, a través de la utilización de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado. Lo que entraña, de suyo, una huida de los mecanismos clásicos de que se nutre la armonización fiscal, como lo son las Directivas. 41. Al tiempo, valoramos favorablemente los trabajos de la Comisión Europea, respecto a la fiscalidad de las empresas y más aún, aquéllos sobre los cuales se busca hacer frente a la evasión y el fraude fiscales en los que propone esquemas para combatirlos. Su permanente preocupación por ello, la ha llevado también a reflexionar sobre la dificultad cada vez mayor para ejercer un control sobre los ingresos en una economía cada vez más globalizada, movilizada y digitalizada, reconociendo que las normas actuales sobre fiscalidad de las empresas ya no se ajustan al contexto moderno y, es ahí donde los modelos de actividad y las estructuras empresariales se han vuelto más complejos y por consiguiente más fácil de trasladar los beneficios empresariales a otras jurisdicciones de baja o nula tributación, lo que hace más difícil determinar en qué país se debe gravar la renta de una multinacional, que a través de la planificación fiscal agresiva logran artificialmente tributar lo mínimo o cero a escala global, según sus mecanismos fiscales utilizados. 42. Somos del criterio que, actores exclusivos en el cercenamiento de los ingresos fiscales y de la recaudación fiscal de los Estados como la evasión y el fraude fiscales, el blanqueo de capitales, el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el secreto bancario, la planificación fiscal agresiva (focos de una competencia fiscal perniciosa), deben ser combatidos de manera cooperada internacionalmente, a través de instrumentos jurídicos vinculantes, y no mediante medidas unilaterales o acuerdos bilaterales, sino de tipo multilateral con carácter obligatorio, como por ejemplo el instrumento FATCA, aunque reorientado hacia un esquema multilateral. Cuando nos referimos a una cooperación internacional, estamos incluyendo la asistencia mutua internacional y la implementación coordinada de la propuesta BEPS pero esta última, pensamos que con una reorientación de su trabajo, en el que se ponga fin a las normas sobre precios de transferencia que son útiles sólo para los grupos multinacionales, al permitir fácilmente el traslado de beneficios empresariales entre jurisdicciones; se dé una regulación adecuada al establecimiento permanente; se defina la residencia fiscal para evitar problemas de doble residencia; y, se reestructure el actual y arcaico sistema fiscal internacional de los CDIs que conllevan a la doble no imposición o la doble deducción de gastos o de pérdidas, o de exenciones y deducciones a la vez, que siendo coherentes con la doctrina internacional, son formas de maximización fiscal dentro del marco de la legalidad en una legítima economía de opción, que no siempre se podrá estigmatizar como planificación fiscal agresiva. 43. El socavamiento de la recaudación fiscal y la base imponible mundial en la casi totalidad de los Estados, desarrollados y en vías de desarrollo, en términos de matrices de riesgos fiscales podríamos calificarlo como un riesgo alto, significando con ello, que la probabilidad de ocurrencia de fenómenos como la evasión y elusión fiscales más la planificación fiscal agresiva, es alta y, la situación actual de control insuficiente, con controles bajos o en algunos casos medios, o bien documentados pero poco efectivos, que terminan siendo inadecuados o insuficientes. Un riesgo fiscal de este tipo lleva aparejado un riesgo residual de desconfianza en el sistema fiscal internacional, y por supuesto, en la política fiscal de los Estados en la que se apoyan los ya fracturados principios de justicia, neutralidad y equidad fiscales. Cuando decimos fracturados, nos referimos a las consecuencias que ello genera tanto para los Estados como para los ciudadanos: mientras los primeros soportan cada vez más una mayor pérdida de la recaudación fiscal, los segundos soportan una mayor presión fiscal debido a la carga tributaria desigual que deben soportar como consecuencia de los ajustes fiscales de los primeros para intentar compensar los déficits fiscales generados por fenómenos antes señalados; siendo los más afectados aquéllos con rentas menos móviles como las de trabajo, inmobiliarias y pymes. 44. La sumatoria del traslado de beneficios a jurisdicciones con sistemas fiscales preferenciales de baja o nula tributación, más las cifras estimadas de los abultados fondos depositados en los paraísos fiscales o que circulan por ellos (expuestas supra), más los flujos de dinero ocultados en jurisdicciones con leyes de protección del secreto bancario (propiciando el blanqueo de capitales, el lavado de activos, el terrorismo), arrojan como resultado un sistema capitalista mundial desarticulado política, económica y normativamente, lo que nos lleva a creer que la rezagada crisis económica-financiera como la llama el FMI es producto del mismo riesgo sistémico financiero y, si no se actúa al menos normativamente para hacer frente a los componentes de esta sumatoria, seguiremos participando de crisis económicas-financieras fragmentadas, es decir, mientras haya una leve recuperación de una u otra economía, dos, tres o más se estarán declarando en crisis. 45. Aunque no somos los llamados a juzgar las actuaciones de los operadores económicos que realizan entramados fiscales mediante esa planificación fiscal agresiva, si nos sentimos obligados a hacer una llamado crítico-constructivo a la reflexión de que exista una tributación justa, que se paguen los tributos donde se obtienen los beneficios y se genere valor, toda vez que en la mayoría de los casos dichos operadores se encuentran en sus Estados de residencia o de la fuente donde ejercen sustancialmente actividades económicas, no tributando o en ocasiones tributando porcentajes mínimos no acordes con la realidad de las cifras o de la normativa de sus Estados. 46. Si la normativa fiscal internacional vigente no responde al sistema económico globalizado dentro de un entorno actual, llamado por unos y por otros crisis económico-financiera, estamos en el tiempo y la época oportunos para realizar un cambio total de dicho sistema fiscal, que ponga fin a prácticas fiscales desleales o perniciosas y evite fenómenos de doble no imposición, de doble deducción o exención y, sobre todo, que la planificación fiscal agresiva deje ser el escenario internacional por el cual se están erosionando las bases imponibles y trasladando los beneficios. Frente al fenómeno de la competencia fiscal perniciosa en todos sus frentes, los Estados y organizaciones internacionales han acudido a todo tipo de medidas, con menor o mayor éxito. Así, las acciones unilaterales o bilaterales que sólo benefician a los Estados que las ejecutan no resultan los instrumentos adecuados para resolver los problemas de la normativa fiscal internacional, por lo que se requiere de instrumentos jurídicos internacionales coordinados, con carácter multilateral y vinculante. 47. Desde el inicio de nuestra investigación nos planteamos estructurar una propuesta de lege ferenda que se constituyera en una herramienta de valor y pudiera ser estudiada, validada y en el mejor de los casos ejecutada por los Estados u OO II, que propendan por la protección de la base imponible mundial, por evitar el traslado de los beneficios y por evitar la minoración de la recaudación fiscal. Así también, quisimos diseñar nuestro propio aporte para lograrlo a través del acuerdo multilateral de intercambio efectivo de información de forma automática, fijación de un impuesto sobre sociedades con tipo nominal estándar, o la temida responsabilidad patrimonial subsidiaria como última ratio de los Estados, sin perjuicio de un mejor criterio. Todo ello, conscientes de las dificultades que ello pueda representar en el ámbito del Derecho internacional público, y más aún en la esfera de la soberanía fiscal de los Estados. 48. Finalmente, después de haber recorrido el estudio de la competencia fiscal perniciosa en todos sus focos, los plausibles trabajos de los Estados u OO II, de los cuales hemos pensado que han sido favorables pero insuficientes, creemos que nuestra propuesta de lege ferenda sería concreta y efectiva, fundamentalmente porque a través de ella podría blindarse la base imponible mundial, mejorarse la recaudación fiscal, evitarse el traslado de beneficios y lograr una imposición real donde sustancialmente se ejerzan actividades económicas y se generen los beneficios de los contribuyentes u obligados tributarios. Nuevamente, advirtiendo de que somos conscientes de las dificultades que ello podría implicar en el ámbito del Derecho internacional público, específicamente en la soberanía fiscal de los Estados.