Mehr Legitimität? Zur Wirksamkeit partizipativer Verfahren in räumlichen Planungsprozessen ; Increased legitimacy? Assessing particiative processes in spatial planning

In: https://freidok.uni-freiburg.de/data/9067

Abstract

Wenn räumliche Planungen in Angriff genommen werden, sind Konflikte meist vorprogrammiert. Weiten sich diese Konflikte über das konkrete Planungsprojekt aus, führt dies oft zu Debatten um das Ausmaß und die Art und Weise, in der die von einer Planung Betroffenen in diese einbezogen werden. Partizipative Verfahren werden dann als Ausweg aus einer solchen 'planerischen Legitimitätskrise' angesehen. Doch wie berechtigt ist die mit partizipativen Verfahren verbundene Hoffnung auf einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen? Ziel der vorliegenden Untersuchung war es, anhand der Planungsprozesse ausgewählter Hochwasserrückhalteräume zu klären, inwieweit partizipative Verfahren tatsächlich zur Verbesserung von räumlichen Planungsprozessen beitragen können. Hierzu wurden drei Forschungsfragen aufgestellt: 1) Wie können partizipative Prozesse evaluiert werden? 2) Wie wirken sich partizipative Prozesse auf die Ergebnisse räumlicher Planungen aus? 3) Welche Rahmenbedingungen und Prozessfaktoren müssen für eine erfolgreiche Öffentlichkeitsbeteiligung gegeben sein? Mit dem Fokus auf einer partizipativen Entscheidungsfindung lässt sich die Arbeit in das Feld der interaktionsorientierten Policy-Forschung einordnen. Zur Untersuchung der partizipativen Prozesse wurden Methoden der qualitativen empirischen Sozialforschung angewandt. Der Forschungsprozess unterteilte sich in zwei Untersuchungsphasen: 1) In einer explorativen Studie wurden 25 problemzentrierte Experteninterviews in vier Fallstudien der Planung von Hochwasserrückhalteräumen entlang des deutschen Rheins durchgeführt. 2) Aufbauend auf den Ergebnissen der explorativen Studie wurde eine Modellstruktur zur Bewertung partizipativer Prozesse erarbeitet. Hierzu wurden die Ziele partizipativer Verfahren den drei Komponenten des Legitimitätsbegriffes (Input-, Throughput-, Output-Legitimität) zugeordnet. Basierend auf der Analyse bestehender Ansätze zur Evaluierung partizipativer Verfahren und den Ergebnisse der explorativen Studie entstand eine Modellstruktur. Diese diente als Codierungssystem bei der qualitativen Inhaltsanalyse der Interviews und wurde gleichzeitig im Verlauf der Analyse überarbeitet. Die Inhaltsanalyse wurde dabei auf zwei Fallstudien begrenzt. Bei der Betrachtung der beiden Fallstudien kristallisierten sich vier Rahmenbedingungen als entscheidend für den Erfolg partizipativer Verfahren heraus: 1) ein möglichst geringer Konfliktgehalt der Planung, 2) kooperative Schlüsselpersonen, 3) politische Unterstützung und politischer Handlungsspielraum, 4) finanzielle Grundlagen für den Ausgleich von Beeinträchtigungen. Als zentrale Prozessfaktoren wurden die folgenden drei Aspekte identifiziert: 1) ausreichende Ergebnisoffenheit auf Seiten des Planungsträgers und echte Kooperationsangebote an die betroffenen Akteure, 2) frühzeitige, kontinuierliche, transparente Information und direkte Kontakte zu den betroffenen Akteuren, 3) eine bewusst gestaltete Verzahnung zwischen formellen und informellen Verfahren. Die zentrale Frage dieser Arbeit, ob und inwieweit partizipative Prozesse zu einer größeren Legitimität von räumlichen Planungsprozessen beitragen können, kann nicht mit einem eindeutigen 'Ja' oder 'Nein' beantwortet werden. Dies liegt auch darin begründet, dass sich unter dem Dachbegriff der Legitimität die drei verschiedenen Aspekte Input-, Throughput- und Output-Legitimität verbergen. Diese drei Aspekte bauen aufeinander auf, stehen aber auch in einem Spannungsverhältnis zueinander, so dass Zielkonflikte zwischen ihnen entstehen. Je nach Situation und Planungsanforderungen sollte eine bewusste Entscheidung für eine bestimmte legitimatorische Ausrichtung des partizipativen Prozesses getroffen werden. Dies umso mehr, als die Fallstudien deutlich machten, dass es kein allgemeines Verständnis von Legitimität und einem 'guten' Verfahren gibt, dem sich alle Akteure automatisch anschließen. Das Wissen um Rahmenbedingungen und Prozessfaktoren kann Planungsträgern helfen, einen Beteiligungsprozess adäquat zu gestalten. Dieser ist natürlich nur bedingt steuerbar und mit gruppendynamischen Prozessen und Emotionen verbunden. Partizipation setzt daher auf Seiten der 'Anbieter' partizipativer Verfahren ein hohes Maß an Kompetenzen im Bereich des Prozess- und Konfliktmanagements voraus. Zugleich ist aber auch Partizipationskompetenz auf Seiten der partizipierenden Akteure notwendig. Partizipationsforschung sollte zukünftig stärker als bisher Wissenschaftsbereiche in die zu integrieren, die helfen, menschliche Verhaltensmuster und gruppendynamische Prozesse zu verstehen. Ein solches Verständnis würde es erlauben, adäquatere Hilfestellungen für die Gestaltung partizipativer Prozesse abzuleiten und auf die eingangs gestellte Frage nach der Wirksamkeit partizipativer Verfahren differenzierte und praxistaugliche 'Ja, wenn' – Antworten zu liefern. ; Conflicts are inherent to spatial planning processes. When these conflicts spread beyond the specific scope of the project, debates about the method to integrate concerned actors in the planning process are common. Public participation is seen in these cases as a solution for such planning-related legitimacy crises. However, the question arises as to whether expectations of public participation in relation to the balance of interests, authorized planning processes and technically sound decisions in environmental planning are justified. This thesis will contribute to answer that question by investigating planning processes in the field of flood protection. It was the main objective of this research to clarify in how far and under which conditions participatory processes can indeed improve spatial planning processes. Three research questions were derived: 1) How can participatory processes be evaluated?, 2) How do participatory processes affect the progress and result of a planning process?, 3) Which framework conditions and process factors need to be given for a successful public participation? Case studies concerning the planning of flood retention areas along the German Rhine served as background for the analysis. With its focus on the decision-making between actors, the research belongs to the field of interaction-oriented policy research. For the investigation of participatory processes, qualitative methods of empirical social research were applied. The research process was thereby divided into two investigation phases: 1) Within four case studies concerning the planning of flood retention areas along the German Rhine 25 problem-centered expert interviews were conducted. 2) Based on the results of the explorative study and on existing evaluation approaches, a model structure for the evaluation of participatory processes was developed. In order to define targets for participatory processes, different targets related to them were bundled in the field of legitimacy which includes three different components: input legitimacy, throughput legitimacy and output legitimacy. By doing so, an evaluation structure for participatory processes was developed, which bundles nine categories with 12 criteria in the three dimensions: context, process and result. The model structure served as coding system for the qualitative analysis of expert interview contents. Two case studies were selected for in-depth analysis. Four central framework conditions were identified within the case studies, which have an influence on the success of the participatory process: 1) a low conflict potential of the planning process, 2) existence of cooperative key stakeholders, 3) political support and scope of political action, 4) financial means of the planning agency to provide compensation. In additional to these general framework conditions, three crucial factors for the process design were identified: 1) openness towards unexpected results, especially on behalf of planning agencies, 2) early, continuous and transparent information flow through direct contact with concerned actors, 3) conscious interlocking of formal and informal processes. Hence, participatory processes need to be included in a mix of appropriate political instruments. The central question of this study regarding the extent to which participatory processes can add to broader legitimacy of planning processes cannot be answered with a straight 'yes' or 'no'. This is because of the complexity of the different spheres of legitimacy and the fact that they not only build on each other but that there are conflicting goals related to the three legitimacy aspects. Thus, there is the need to decide for a specific legitimacy orientation according to the situation and the requirements of the planning process. The case studies underpin this because they show that there is no universal definition of legitimacy and no commonly held understanding of a 'good' process. The focus on the identified framework conditions and process factors should allow planning agencies to facilitate improved public participation. Although they cannot necessarily be regulated, knowledge of these conditions and factors adds to the successful planning of the process. In order to handle emotions and group-dynamic processes, competencies in conflict and process management are crucial on the supply side. On the side of the participating actors, courage to express their own interests is important as well as the skills to understand complex planning processes and to act emphatically. Research areas that assist in understanding behavioral patterns and group-dynamic processes should therefore be more intensely included in participation research. This understanding would allow for appropriate assistance concerning the design of participatory processes and for the answer 'yes, if…' to the question of whether participatory processes can assist in the improvement of planning processes.